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法国大罢工的根源是财政问题

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傅志华  于雯杰

2020年第25期(总第677期)

美高梅4858财政科学研究院          二○二○年五月二十一日



 2019年12月5日,法国爆发国内历史上持续时间最长、也是自1995年以来规模最大的罢工,罢工的缘起是反对法国政府提出的废除养老金多轨制的改革计划。此后,政府和工会双方经过多次谈判,但并未达成一致。虽然受新冠肺炎疫情影响,大罢工的规模有所缓和,但法国养老金改革和财政治理的困境仍值得引起关注和思考。


一、大罢工的发展走向及其影响


 (一)史上最长罢工历时数月仍难停息

 2019年底,以反对法国政府提出的废除养老金多轨制改革计划为起因的大罢工,参与人数达到上百万,参与罢工的行业非常广泛,主要推动者是以国家铁路公司和巴黎地铁公交公司工会为代表的享受特殊退休政策的雇员。此外,演员、教师、医生甚至消防员都加入罢工队伍。罢工一度导致法国90%的高铁停驶,巴黎16条地铁线路中的11条关闭,近10万户家庭或办公室的电力供应被切断。

 自2019年12月下旬开始,法国政府与工会就养老金改革多次展开谈判,但没有任何进展。除了来自工会的阻挠,马克龙的改革也遭到了来自议会内部的强烈反对。自2020年2月17日开始,法国国民议会针对养老金改革法案展开辩论,议会反对派提出多达4万多条修正案条款。法国的养老金改革进入了艰难的胶着期。工会组织的抗议活动也从行业罢工转变为一些集中的抗议示威活动。

 为了推动改革进行,法国总理菲利普2月29日晚在国民议会突然代表法国政府宣布启动宪法第49条第3款,绕开议会讨论与表决程序,直接通过退休制度改革法案。该消息引发了全国新一轮的示威游行活动,即使疫情爆发之后,抗议活动依然不断。

 (二)大罢工给法国的政治经济社会稳定带来巨大负面冲击

 本次大罢工时间久,规模大,严重影响法国的交通、旅游、餐饮等行业的正常运转,并对法国经济增长造成巨大冲击。根据法国国家铁路负责人估计,罢工期间,国铁公司和巴黎公交公司每天的损失达到2000万欧元和300万欧元。法国统计局的数据显示,2019年第四季度,法国GDP下降了0.1%,环比降低了0.4个百分点。法国中央银行预计,2020年第一季度,法国经济将萎缩6%,为二战后最大降幅。由于法国3月17日才开始实施全国范围内的疫情防控限制措施,所以大罢工是造成法国经济萎缩的重要原因。

 在政治上,养老金改革计划提出后,马克龙的支持率不断下降。在改革法案通过后,其支持率更是降至33%。民众的反对意见主要集中在两个方面:一是改革计划触及了很多人的既得利益,这也是反对的主要原因;二是马克龙大胆泼辣的强势总统风格,以及上台后一系列改革措施,引发了频繁的罢工和社会冲突,给社会稳定带来了负面影响。

 2月底以来,随着法国新冠肺炎疫情形势日益紧张,法国政府宣布禁止在密闭场所举办超过5000人的聚集性活动。但是工会方面仍然表现出坚决的抵抗态度。因此,马克龙不得不宣布法国处于“战争状态”,养老金改革计划也不得不暂时中止。


二、大罢工的背景和缘起——养老金改革触动行业既得利益


 法国此次大规模罢工的直接导火索是马克龙的养老金改革计划。该改革计划的一个重要目标就是废除法国养老金的多轨制,实行统一积分养老金制度。在老龄化日益加剧的背景下,原有养老金制度带来的巨大财政压力正在施压法国经济。

 (一)法国高福利与经济效率之间的矛盾根深蒂固、由来已久

 法国现行的养老金体系建立于1946年,根据职业和地区的不同,目前共有42种不同的养老金计划,一些特殊行业和人群享有特殊待遇,例如火车司机52岁以后即可退休并领取全额养老金;特殊行业还可以按照职业生涯最后6个月的工资水平来计算养老金,养老金替代率高达75-80%。根据OECD的数据,法国的养老金财政支出占 GDP比例高达14%。

 过高的养老金支付水平和复杂的养老金制度使法国养老金财政负担日益严重。从20世纪90年代起,历任政府都致力于养老金制度改革,但由于阻力过大,改革力度都不大,法国养老金体系存在的结构性问题一直无法得到改善。并且每一次养老金改革都遭到民众的不满和工会的罢工抵制。1995年,法国政府曾经准备对养老金进行大规模改革,结果引起持续数周的全国性大罢工,迫使当时的法国政府不得不放弃改革计划。

 (二)法国养老金体系改革刻不容缓

 法国政府社保支出水平一直处于OECD国家较高水平,并呈现上升趋势。2017年,法国政府社保支出占GDP的百分比为24.3%,在OECD国家中排名第二,仅次于芬兰的24.65%。随着法国老龄化加剧趋势的不可逆转,社保支出的压力将越来越大。根据世界银行的数据,2019年法国65周岁以上的老龄人口多达1300多万,占法国总人口比例的20%,在全球排名第四,并且这一比例还呈现不断上升的趋势。老龄化的加剧势必给法国的财政承受能力带来巨大挑战,削弱法国的国际竞争力。2018年,法国政府债务率已经高达122.12%。如果再不进行改革,债务危机的风险将越来越高。

 2017年当选总统时,马克龙表示要对碎片化的养老金制度进行改革,建立统一制度。2019年12月11日,法国总理菲利普正式宣布退休改革方案详情,主要内容包括:一是逐步取消现行42个特殊退休制,设立按工资指数计算退休权利积分值以及按积分值计算退休权利的全民统一养老金制度,艰苦工作仍可提前两年退休;二是设立逐步延长到64岁的基准退休年龄;三是每月退休金不少于1000欧元,有子女家庭退休金标准上浮5%。本次改革的主要目的是要打破行业之间的差异壁垒,建立一个让每一个人都真正地享有同样权益的统一制度,保证缴纳同样数额养老金的人享有平等的权利。改革触及了多个行业的利益,因此引发以铁路行业为代表的相关行业罢工以示抗议。


三、大罢工爆发的根源:财政问题积重难返


 法国是一个有着罢工传统的国家,这是政治、社会等多方面因素综合作用的结果。此外,国内贫富差距和不公平感的扩大,国际上“逆全球化”的抬头,都加剧低收入群体的不满,成为民粹主义的“温床”,也是引发社会矛盾的导火索。不管矛盾爆发的具体原因是什么,都与政府的职能和国家治理能力的强弱紧密相关。

 财政,作为国家治理的基础和重要支柱,政府所有的职能都需要财政做支撑,政府的一切行动都会在财政上有所反映。因此,一个国家所有的社会矛盾,包括中央与地方之间、政府与市场之间、区域之间、行业之间,其产生的根源都是财政问题。比较2018年的“黄马甲运动”和本次大罢工,虽然参与的群体不同,各自的诉求不同,事件引发的具体原因也不相同,但其背后都有财政因素在发挥作用。

 (一)高福利引发期望值管理失控

 法国高福利水平与经济效率之间的矛盾长期存在,并数次引发罢工或者冲突事件。法国现行社会福利制度创建于二战后经济快速发展时期,起步较高。而政治、社会等多因素都助推法国的社会福利水平不断提高。法国民众已经将高福利根深蒂固地植入自己的思想和意识形态当中,改革难度可想而知。公众对公共福利支出的依赖所形成的福利刚性,会抑制政府调节公共支出的能力,反过来又会造成公共福利支出不断攀升,形成自我增强的反馈环,导致福利水平不断水涨船高。特别是在持续繁荣背景下,民众对于改进福利的期望值具有累进递升效应,期望值提升更快。

 在任何情况下,政府提高民众福利水平的努力程度总是相对有限的。民众对自身福利改进的满意度与期望值之间存在差距,是一种常态现象。这种差距的客观存在也是推动国家经济发展和社会进步的动力之一。作为政府,其责任就在于尽量通过自身的努力,大力发展经济,增强国家实力,并调整、改革收入分配制度和社会福利政策,提高广大民众的满意度,尽量控制和缩小差距,以避免因为差距过大引发民众不满。但当遇到经济危机或者经济长期不景气的背景下,政府没有能力继续提高福利水平,甚至不得不削减社会福利,因此导致民众的福利期望值与满意度之间差距过大,超过民众心理承受能力的临界值,民众对政府和社会的不满和矛盾就会激化和膨胀,甚至会引起社会动乱。

 因此,财政作为资源配置、收入分配和稳定经济的重要工具,理应发挥平衡和防范化解风险的稳定器作用。但由于经济下行压力较大,法国财政状况形势严峻,发力空间有限。2019年法国赤字率为3%,触及欧盟规定的上限;全国政府财政收入占GDP的百分比约为44%,比2018年降低4.1个百分点。财政在风险转化和矛盾突发时显得捉襟见肘,无能为力。

 (二)高福利降低法国在经济一体化中的竞争力

 福利政策本身也会影响到产业政策的状况。社会福利水平不断攀升,意味着越来越多的财政资源必须被投入到社会福利和保障项目之中。这种财政负担以税收和社会保险费用的形式转嫁到雇主和劳动者身上,如果一个国家的社会福利给企业带来的负担高于企业能通过本地劳动市场所得到的收益,那么本土企业自然会逃离本国市场。因此,福利制度和福利水平决定着国内企业的生态,包括企业成本,产业的迭代率,以及中小企业的生存状态,进而对整个国家的经济发展产生影响。过高的福利水平必将减弱一国经济的国际竞争力,从而对参与经济一体化形成强大压力。

 当今全球范围内的产业结构发生了很大的变化。随着科技的进步,以科技为先导、以经济为中心的综合国力竞争不断加剧,全球贸易和投资的重心也不断向发展中经济体转移。法国的传统支柱产业,如钢铁、煤炭等行业,由于生产成本不断提高,产品附加值相对较低,已无可挽回地走向衰落。而新的高科技、高附加值的产业却不断受到来自新兴经济体的竞争和冲击。包括法国在内的欧洲国家在人工智能和互联网经济上的发展已经落后于美国和中国。法国民众对于国家在全球化中的收益和代价及其敏感,他们主张“法国优先”,反对全球市场的扩大和全球产业链的融合。

 为了应对来自新兴经济体的竞争压力,法国亟需在福利政策上取得一个平衡。法国政府的改革,本质上也是要应对新一轮全球新科技革命的冲击,通过提高劳动者乃至整个法国社会的核心竞争力,在未来的全球化竞争中立于不败之地。

 (三)财政分配功能失效导致贫富悬殊、两极分化愈演愈烈

 本次法国大罢工既是民众对养老金改革的反抗,也是法国民粹主义势头强劲的重要体现。民粹主义在本质上反映了法国民众对国内收入分配不公、社会贫富差距扩大的不满,由于民主感缺乏而产生的对精英政治的不满和对社会治理的对抗。财政作为国家治理的基础和重要支柱,通过税收、财政支出、转移支付等政策工具和手段发挥重要的收入再分配作用。财政分配功能缺失会导致收入分配差距不断拉大,继而引发严重的社会问题,并制约经济发展。

 1.高税负降低经济活力并加剧失业。

 根据OECD于2019 年12 月公布的一项研究显示,2017年,法国取代丹麦,成为OECD成员国中宏观税负水平最高的国家。在2017年和2018 年,法国宏观税负高达46.1%,而OECD国家的平均税率在2018年只有34.3%。高福利、高税收提升了劳动力成本,使得法国的经济竞争力与活力不足,从而加剧失业问题。2018年,法国15-64岁人口的就业率为65%,低于OECD平均水平3个百分点。15-24岁年轻人失业率却居高不下,2018年和2020年分别达到19.3%和20%。

 2.人均可支配收入增速减缓制约民众生活水平提高。

 自21世纪以来,法国人均可支配收入的增长率总体呈现下降趋势。2000年法国扣除价格因素人均可支配收入增长率为3.34%,而2018年该数值降到了1.1%,位列OECD国家的倒数第五,低于该年度1.5%的GDP增速。从绝对值来看,2018年法国人均可支配收入31304美元,低于OECD的33604美元的平均水平。人均可支配收入的增长乏力极大降低了法国民众,尤其是中低收入阶层的生活水平和获得感。此外,法国的收入分配呈现极大的贫富差距,收入最高的20%人口的人均可支配收入是收入最低的20%人口的四倍还多。

 2017年法国总统马克龙上台以来,推行了一系列提振法国经济的结构性改革并初步取得成效。从取消对年收入超过一定额度的人群征收的社会团结财富税(ISF,又称“富人税”)、逐步取消居住税到推动《劳动法》和国有铁路改革等,都已落地实施。然而,这一系列改革的成效却并未及时体现在民生的改善上。2012-2018年,法国居民可支配收入的基尼系数一直没有明显下降,2018年甚至稍有反弹,增加为0.299。以至于2018年法国一项民意调查显示,75%的法国民众认为马克龙是“忽视穷人的富人总统”。因此,这次罢工与2018年底的“黄马甲运动”,都是法国民众对国内收入分配不公的一次抗议。


表1  法国居民可支配收入基尼系数

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      数据来源:OECD官网。


 (三)制度性根源限制了财政基础性作用的发挥

 先进的制度,能够保证国家一切职能的正常运转,提高社会的运作能力和运作效率,从而保障国家和社会的发展进步。从现实来看,法国的社会福利制度正使法国陷入了国家治理的困境,并影响了其财政基础性作用的发挥。

 马克龙上台后,罢工运动及社会冲突早已成为法国社会生活的“家常便饭”。从“黑夜站立”到“黄马甲运动”再到大规模罢工,法国社会治理陷入僵局,在高度碎片化的利益格局中,政府难以协调各种利益攸关方,无法在提高福利与鼓励更多人参与劳动之间寻找平衡,继而难以有效推进符合长远利益的社会改革。以往掩盖在欧洲高福利下的种族、宗教、阶层矛盾等问题,随着欧洲各国紧缩开支、削减福利逐渐浮出水面。所以罢工运动背后的福利制度不仅是经济账,更体现了政治的无序。

 遗憾的是,西方官员和学者在应对危机或者风险时,往往关心宏观政策、经济周期等非制度性因素,而并未对制度型根源进行过多反思。这就导致“黑天鹅”事件频现,国家治理中的不确定性越来越得到凸显,社会风险也日益积聚。追求“确定性”是人类的心理本能,不确定性是一切恐慌的根本来源。因此,“逆全球化”和民粹主义在全球的兴起也是部分国家为了追求确定性而采取的应对措施。不确定性和恐慌积累到了一定的程度,就引爆了公共风险。不管是2018年底爆发的“黄马甲运动”,还是2019年底爆发的大罢工事件,都表达了法国民众对不确定性的担忧和焦虑。


四、几点启示


 习近平总书记指出,“拉美、中东以及一些欧洲国家的教训表明,不切实际的高承诺、高福利、高债务,要么是失信于民、政府垮台,要么是债务累累、财政危机。这值得我们警惕。”2019年10月,一向以民主自称的智利因为地铁涨价约合人民币三毛钱而引发了大规模抗议示威活动,再次证明了科学合理的社会福利制度对于避免系统性社会风险、维持经济社会稳定具有重要的意义。财政是国家治理的基础和重要支柱,是政治、经济、社会的连接点,也是一切社会矛盾背后的根源。财政对于社会稳定和国家长治久安发挥着基础性作用。

 (一)适度提高社会福利水平的同时加强民众福利期望值管理

 社会福利制度是关系国计民生的大事,对社会成员的基本生活水平起到了托底和保障作用,对于维持社会的安定稳定具有不可忽视的重要作用。政府应当从实际出发适度提高福利水平。同时,在建设福利社会的同时,必须适应中国发展中国家的基本国情,并考虑经济和财政的可持续性,因为经济发展是实现个人福利满足的最好途径。如果没有经济发展水平的提高,福利社会只能是空谈,甚至反而会抑制经济长期发展。

 福利刚性抑制了政府财政灵活调整支出结构,进而抑制了一国保持经济稳定和增长的能力。当经济衰退和财政收入下降时,为了维持福利支出,政府只能加税、缩减公共投资支出或增加举债,经济增长会因此下降,进而陷入“福利陷阱”。一些发展中国家盲目追赶福利水平和发达国家主权债务危机的教训值得引发深思。因此,要加强对民众期望值的管理。特别是在经济繁荣时期,通过正面宣传和正确引导,使民众对于福利水平改善和提高有一个相对合理的期望,不能不顾国情去追求过高福利。

 (二)发挥财政的基础性作用,保障收入分配的公平性

 财政作为国家治理的基础和重要支柱,是治国理政的基本手段,也是社会再分配的有力工具,更是社会矛盾集中迸发的焦点。良好的财政制度可以使国家有一套更严格的财经纪律,降低社会中的不确定性,通过化解一系列危机,为国家治理提供可靠稳定的支撑,降低国家治理中可能出现和面对的公共风险。反之,财政风险的扩大,会影响经济社会的稳定与发展,成为经济社会风险的新来源,进而扩大公共风险。

 国家治理的各个方面离不开财政制度的支撑,政府运转的各项活动顺利进行需要财政政策跟进及财政资金保障。如何筹集资金并安排支出,首先是一个财政问题,但更是一个国家治理层面的问题。社会不公正、收入分配差距过大是导致民粹主义产生的重要原因。作为公共资源配置的基本手段和国家治理的重要支柱,财政对于调节收入分配、维系社会公正至关重要。通过树立共享和正义的财政理念,让全体人民共享改革发展的成果,可以降低社会中的不确定性,化解一系列危机,为国家治理提供可靠稳定的支撑,降低国家治理中的公共风险。

 为此,一是深化社会保障、教育、医疗卫生等领域的改革,提高资源配置的公平性。充分考虑经济发展水平和财力供给状况,提高社会保障制度和基本公共服务的公平性和可持续性;二是在提升公共服务水平的基础上,发挥税收对收入分配的调节作用,优化税收制度,降低公众税负感的同时,稳定社会预期;三是优化支出结构,落实以人民为中心的发展思想,对支出按轻重缓急、优先顺序进行排序,重点保障教育、公共卫生、科研、脱贫攻坚等民生支出。

 (三)建立正向激励机制,将社会福利制度与经济高质量发展相联系

 良性的社会福利制度,对推进经济增长、社会和谐具有积极作用。通过创新社会福利模式,科学设计社会福利制度的保障机制,可以激发社会成员的内生动力,将完善社会福利制度与提高资源配置效率相结合。

 一是发挥社会福利制度的正向激励作用,克服社会福利“养懒汉”的弊病,提高社会福利制度的公平性和有效性。将社会福利制度与稳就业、稳预期相结合,充分利用再就业培训、就业指导等就业激励措施,提高就业质量,降低社会保障成本,促进经济稳定发展;二是坚持以政府为主,积极发挥市场作用,全面建成多层次社会保障体系。确保社会保险“兜底”的主体地位的同时,促进社会保险与补充保险、商业保险相衔接。随着产业结构的调整,把医疗、教育、社会保险、再就业培训等与福利制度有关的部门作为新型产业纳入产业发展计划,从而使社会保障成为产业发展的一部分,而不再是经济的负担。



(作者单位:美高梅4858财政科学研究院)


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