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以风险为导向,优化当前抗疫的政策组合

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刘尚希  李成威

2020年第9期(总第661期)

美高梅4858财政科学研究院          二○二○年三月十三日



 在当前疫情依然复杂严峻的情况下,相关政策既要支持疫情防控,又要对冲疫情衍生风险,为经济社会发展注入确定性。中小微市场主体是保证经济社会稳定的“压舱石”,是当前受疫情冲击所形成的重大风险源。为此,以风险为导向,应以科学的政策组合对冲疫情的影响,确保疫情衍生风险最小化。


一、疫情引发的三大宏观风险


 本次疫情波及范围、影响程度远超“非典”,且当前发展的环境和阶段与“非典” 时期也大不相同,经济战 “疫”中的困难和风险大大增加。正确研判风险形势,精准识别重大风险源,对于确保政策精准发力、有效推进至关重要。当前疫情引发的宏观风险主要包括:

 (一)消费需求受到重创,预期经济增速加速下滑

 当前我国经济对消费需求的依赖度较高,2019年已达57.8%,而旅游业是拉动消费需求的重要力量。2018年旅游相关产业GDP占全部消费需求的比重达20.7%,占全部GDP的比重为11.1%。

 2020年的“黄金消费周”变成“全民防疫周”,使得原本可由4.5亿人出游带动的巨大消费需求全部落空,春节消费遭到断崖式重创。更为重要的是,疫情限制居民收入的增长,反过来抑制消费。因此,疫情对消费需求的巨大冲击会直接拉低我国经济的增长。

 (二)制造业供应链和产业链或遭破坏,经济增长动能受损

 我国是世界上唯一拥有全部工业门类的国家,具有全球最完整的产业链条。比如,全球80%以上的汽车零部件与中国制造相关,2019年我国汽车零部件企业出口额超过600亿美元。

 疫情带来的人流物流管控以及企业的推迟复工给全球制造业产业链和供应链造成明显影响。据中国汽车协会对212家汽车零部件企业的调查显示,我国汽车零部件企业推迟复工导致韩国5大整车企业全部暂时停工,对日本国内汽车生产造成的影响也将在2个月左右之后显现。如果这一情势继续下去,则会加速我国制造业向外转移,多年形成的制造业产业链、供应链或将遭到破坏,从而影响我国经发展动力转换,进而影响我国经济的长期发展。

 (三)失业率上升,社会稳定隐藏风险

 近年来经济下行、经济发展方式转变已凸显我国就业形势的严峻,而疫情使得就业问题更是“难上加难”。 中小企业协会的调查显示,49.7%的中小企业有裁员安排,就业形势更加严峻,危及社会稳定。


二、中小微市场主体是重大微观风险源,或引发公共风险


 中小微市场主体一头连着经济发展, 一头连着社会稳定。全国目前共有中小微企业法人1807万家,占全部企业法人的比重为97.3%,吸纳就业2.33亿人,再加上近3000万家个体工商户,吸纳就业1.6亿人。因此中小微市场主体是我国经济发展的“推动器”、就业的“蓄水池”和社会的“稳定器”。

 (一)中小微市场主体是疫情的直接、首批和最深的受害者,也是复工复产的最困难者

 中小微市场主体抗市场风险能力弱,是此次疫情的首批直接 “受害者”,受害程度也最深,复工复产最难。比如,我国旅游业小微商贸法人企业684.4万家,占全部商贸法人企业的比重高达98.8%;制造业中小企业法人324.3万家,占全部制造业法人企业的比重超过94%,10万余家汽车零部件企业中,95%以上为中小微企业。因此,中小微市场主体是经济社会 “疫情”的“重灾区”,是疫情衍生的重大风险源。

 (二)疫情导致中小微市场主体生产经营陷入“四大困境”,可能引发公共风险

 基于美高梅4858财政科学研究院(以下简称“美高梅4858”)2月份对3167 家实体企业线上调查以及相关机构调查的分析发现,当前中小微市场主体生产经营陷入“四大困境”。具体表现为:

 ——流动资金极为紧张,免疫力缺失。调查显示,九成以上中小企业账面资金支撑不过3个月,33.7%的企业撑不到1个月,11.8%的企业仅够维持半个月。

 ——营业收入断崖式下跌,造血功能丧失。30.5%和27.1%的中小企业反映市场订单减少和客户流失,44%的实体企业预计上半年营业收入同比下降。

 ——外部公共风险转化,成本显著攀升。40.6%的实体企业表示停工停产期间的工资支付压力大,28.2%的实体企业因无法履行合同面临违约风险,22.9%的实体企业物流成本大幅上升。

 ——盈利预期大幅恶化,持续经营堪忧。54.7%的实体企业预计上半年盈利大幅恶化和亏损, 30.9%的实体企业预计在去年亏损基础上今年将继续大幅亏损。

 当前中小微市场主体生产经营陷入困境不是局部、个别现象,而是群发、普遍现象,其经营风险会沿着产业链、供应链和担保链等横纵向蔓延,随疫情延长,复工复产困难,或将出现企业大面积倒闭、失业率上升的风险,进而波及就业、金融和财政等领域,新的公共风险正在衍生。


三、围绕“三链条”不断,保障经济循环,应实施科学的政策组合


 一方面,国家要积极创造体制政策条件,激励中小微市场主体自救,另一方面,也要实施科学的政策组合,形成政策合力,与市场主体共同维护资金链、供应链和产业链不断裂,减少经济循环中的阻滞。目前已经陆续出台了不少减税、降费、缓交、补贴、发债、上重大项目、扩充流动性等政策措施,形成了一个力度较大的“政策拼盘”。但从政策的有效性来看,科学的政策组合是必备条件。

 所谓“政策组合”,就是把各部门的各项经济社会政策实行整体搭配协同,以求整体效果最大和整体风险最低。从财税政策来看,减税、地方发债上项目、中央发债保支出、调降社保缴费和增加财政补贴等等,都可以形成不同的政策组合。实施财税政策的约束条件是财政风险,如果财政风险过大,可能导致主权信用评级下降,带来国际风险。最近标普警告,如果财政开支过猛,可能降低中国的评级。根据我国当前公共风险的整体状况,我们建议,以减税置换部分地方债,以提高政策效果,同时不大幅加大财政风险。

 具体建议如下:

 第一,阶段性给予小规模纳税人增值税“即征即退”的税收优惠政策,为保“三链”不断创造条件。可考虑在今年的4月至9月(半年)期间实施该项政策。

 ——该项政策可为中小微市场主体减税3200-3400亿元。2018年全国小规模纳税人共缴纳增值税6088.5亿元,占全部国内增值税收入的比重为10%。据此推算,2019年小规模纳税人缴纳增值税款应在6400-6800亿元左右。如果给予半年期税收优惠,则大致可减轻中小微市场主体税收负担3200-3400亿元,占2019年全部税收收入的比重为2.0%-2.2%,占同期一般公共预算收入的比重为1.7%-1.8%,小微市场主体减负效果好,且财政可承受。

 ——4300万家中小微市场主体可受益于该政策,测算受益面在80%以上。增值税小规模纳税人涵盖了所有微型法人企业、部分小型法人企业以及几乎全部的个体工商户(月收入低于10万的个体工商户除外)。2018年末,全国共有微型法人企业1543.9万家、小型法人企业239.2万家和个体工商户2900万家。因此保守估计,该政策(含增值税起征点政策)可惠及4300万家中小微市场主体,占全部市场主体的比重在80%以上。

 ——该政策涉及就业人口3.5亿人,占全部就业人口的比重在45%以上。2018年末我国微型法人企业数量占比为85%,按照就业人口占比为80%的比例测算,微型法人企业可吸纳就业1.87亿人(2.33亿人的80%),再加上部分小型法人企业吸纳的就业人数,该项政策可覆盖法人企业就业人数超过1.9亿人。该政策所覆盖的近3000万家个体工商户涉及就业人口1.6亿人。因此,保守估计,该项政策涉及就业人口3.5亿人,占2018年全国就业人口的比重在45%以上。

 ——该政策的最大好处在于:在给予中小微市场主体免缴增值税优惠的同时,又不破坏增值税抵扣链条完整性,保证下游增值税一般纳税人正常取得并抵扣增值税进项,避免增值税优惠的“跷跷板”效应。

 第二,建议上述税收优惠造成的财政减收全部由中央政府负担,并将等额地方政府发债限额置换于中央政府,优化政府债务结构,避免赤字率大幅上升。

 按照现行国内增值税收入分享办法,上述政策将造成地方政府减收1600-1700亿元,地方政府减收压力较大。同时,目前地方政府债务已经超过中央债务规模,这不利于有效控制财政风险。而且地方专项债受制于“无好项目可投”而难以转化为实物工作量,政策效果不佳。为此,我们建议将由中央全部承担上述减税政策带来的财政减收,以不加大地方财政压力。同时,将部分地方债务限额转给中央,以支撑中央实施减税政策。

 上述政策组合,可降低“三链”断裂的风险,增加中小微企业现金流,又不给地方政府带来减收压力,还能避免赤字率大幅上升,减轻地方“挖空心思”找项目的压力,一举四得,政策效果将会更好,财政风险不会更高。

 第三,建议同时降低贷款利率,减轻中小微市场主体融资成本压力。

 现金流告急,融资又难又贵是中小微市场主体当前面临的首要问题。2019年末,全国小微市场主体贷款余额为36.9万亿元,其中普惠性金融贷款余额11.7万亿元,如果下调贷款利率1个百分点,在传导机制顺畅的情况下,可为小微市场主体降低融资成本3600亿元左右,降成本效果较好。

 第四,大力完善纳税守信和失信联合惩戒机制,对小微纳税人的服务和监管两手都要抓,两手都要硬。

 一方面要优化退税流程,提高退税效率,确保符合优惠条件的纳税人应享尽享,税款应退进退。

 另一方面大力完善纳税守信和失信联合惩戒机制,形成全国小微纳税人纳税信用信息库,并与全国信用信息共享平台对接。将纳税信用作为金融机构为其提供贷款的依据;对于滥用即征即退优惠政策、虚开增值税专用发票骗取国家税款的纳税人,加大处罚力度,依法对外公示,并与全国信用信息共享平台共享信息。必要时可考虑对个体工商户等微型市场主体的发票使用实行限额(限制数量、限制额度)管理。

 

 

(作者单位:美高梅4858财政科学研究院)


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