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构建公共风险管理机制迫在眉睫

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刘尚希  李成威

2020年第7期(总第659期)

美高梅4858财政科学研究院          二○二○年三月十二日



 德国著名社会学家乌尔里希·贝克认为,当前人类进入到了风险社会。风险社会的基本特征是不确定性。这种不确定性不是体现在某个领域、某个方面,而是体现在国家发展的不确定性,以及全球发展的不确定性。在不确定性的风险社会,需要为国家和人类社会构建出一种确定性。

 这次疫灾进一步证明了风险社会的来临。17年前,“非典”疫情的场景仍历历在目,但其教训我们并没有完全吸取,故才有今天这一劫。我们有许多好的理念,如“实施健康中国战略”,以预防为主,但没有创新性地转化为具体的体制机制,没有转化为应对公共风险的治理能力。各级政府部门依然以管制代替治理,体制刚性化,缺乏弹性,不相信群众,社会自身的风险免疫力基本丧失。

 这次疫灾教训极其深刻,说明习近平总书记反复强调的风险观,并未真正落实到体制机制上,停留在概念上。缺乏风险思维,传统的惯性思维已经严重不适应风险社会,无法应对风险挑战。

 我国有很大的制度优势,但要将制度优势转化为治理效能,是不能凭空实现的,必须经过许多中间层次。公共风险管理机制,就是一个不可缺少的中间层次。基于风险社会背景,迫切需要以风险思维来构建公共风险管理机制,提升国家治理能力。


 一、风险不是孤立的,都可能转化叠加放大


 在风险社会,风险就像一张立体的网,各种风险可相互交织传染。任意风险源,都可以转化、叠加、放大,演变为整个社会的风险。在国家公共风险管理机制缺失的情况下,各地方、各领域的各种风险都可能转化叠加而不断放大。随着一国发展程度的提高,风险越来越公共化、整体化。这次疫灾也不例外。一个看似孤立的风险事件,都可能产生出乎意料的“蝴蝶效应”,从而放大为国家公共风险。现代社会共同体实质上是一个“风险共同体”。

 风险不能证伪。一旦让风险变成事实来证明,其后果将是灾难性的。只有通过风险思维的“思想实验”,做最坏的打算,做最大的努力,才能争取到最好的结果。有了风险思维,才能防范于未然。

 这次疫情对经济的冲击很大,根据我院最近的网上问卷调查(2257家样本企业)显示:64.28%的实体企业一季度营业成本显著上升,34.65%的实体企业一季度经营可能完全停顿,34.46%的实体企业账上资金能维持不足一个月,8.04%的实体企业无法继续经营而倒闭。随着疫情时间的延长,很有可能触发产业链断裂的多米诺骨牌效应,倒一块,连锁反应导致倒一片。

 从发达国家的历程看,经济危机、金融危机曾经是主要的,后来社会危机、环境危机不断衍生。历史上的危机事件,现在来看的风险事件,都是相互关联的。这次疫情也不例外,公共卫生领域的风险很快蔓延到经济领域,也很快蔓延到社会领域,已经成为国际事件。这次疫情与“非典”疫情还有不同,无症状传染、潜伏期长,伴随返工潮,疫情防控面临很大不确定性。既要防控疫情,又要复工复产,意味着要在疫情风险和经济社会风险之间权衡拿捏,我们陷入到了前所未有的风险大考之中。


 二、国家发展的确定性以公共风险管理为必要条件


 国家发展须臾不能离开良好的公共风险管理机制。对于一个国家,公共风险管理机制犹如生命机体的免疫系统。以此类比,公共风险管理机制是社会共同体的免疫系统,其功能是防控威胁社会共同体的风险,即公共风险。人多少都会得病,得大病的人往往是免疫系统出现了严重问题。一个社会也是如此。

 免疫系统是一个不可拆分的整体,分布于全身。公共风险管理机制也是如此,必须依托专业化的分工与合作分布于全社会,而不是仅仅靠政府。公共风险管理机制不是人海战术和事后的应急性的社会动员。如果需要紧急动员集中全社会的力量来应对,则意味着公共风险已经失控。即使是最终取胜,那也需要付出惨重代价。这说明,这样的体制机制存在免疫缺陷,会使国家发展的不确定性扩大。

 公共风险管理需要政府与社会、政府与市场以及中央与地方的风险管理分工与合作,以及风险成本的分担机制。政府、社会、市场,以及中央与地方在公共风险免疫系统中各有各的作用,各有各的定位。各个主体的风险防控尽量形成法律授权的自动触发机制,保持协同,不互相替代,不需要等待。

 在公共风险管理机制中,政府不能包打天下,要保持专业决策的相对独立性,与行政决策、政治决策形成良好的匹配关系,不能以后者替代前者。例如,在本次疫情中,之所以没有抓住疫情防控的黄金期,一个重要原因是专业决策独立性缺失,公共责任缺失,专家收集的临床数据主要是用于做论文发表,用学究式的话语发表言论,误导公众,也使政府麻痹大意。封锁消息,内紧外松的做法,无异于关闭了免疫所需的“预警”功能,导致纸包不住火,疫情快速蔓延。


 三、构建公共风险管理机制,事关国家治理能力的高低


 当前的疫灾对于全社会来说,是很大的不幸,不少人为此付出生命代价。这种巨大代价是对我们的严重警告,需要我们抓紧构建公共风险管理机制,真正将我国制度优势转化为国家治理能力。

 第一,调整思维方式,把“风险思维”作为治国理政的基本理念。“风险”不仅是我们要去防范化解的对象,更重要的是一种思维方式。有了风险思维,就能使我们考虑到各种各样坏事发生的可能性,我们的思维就会更加周全,减少盲区,对可能发生的坏事从体制机制上做出安排,从政策措施上做好准备,就能做到防患于未然。这样,发生坏事的可能性就会大大减少,甚至杜绝发生大的坏事。

 第二,转变认识,把公共风险与个体风险区分开来。应对公共风险,需要集体行动,政府在其中发挥主导作用。个体风险应当由社会成员负责,如企业和家庭个人。厘清公共风险和个体风险的关系,才能明晰定位,分清责任,避免“风险大锅饭”。如果两者混淆不清,眉毛胡子一把抓,很容易“错位”、“缺位”和“越位”,无意中扩散风险。

 第三,树立整体观,将公共风险管理嵌入到国家治理体系当中。国家治理的本质是公共风险治理。追求善治,也就是追求公共风险的最小化,这才是最大的公共利益和民生福祉。在风险社会,新的公共风险不断涌现,需要整体观,通过国家治理体系来对冲。只有这样,国家治理成本才能降到最低,国家发展才可避免大的波折。

 第四,运用数字技术,为公共风险管理提供基础设施。解决问题的手段总是同问题一同发展,数字技术就是这样一个应对公共风险的有效手段。综合运用大数据、云计算、人工智能、虚拟现实等技术手段,可以大大提升公共风险的预警分析能力和发现识别能力,从而为公共风险的管理奠定坚实基础。

 第五,完善制度,以公共风险为导向制衡权力。当前出现各类公共风险事件,根源在于相关制度与风险治理的要求不匹配。尤其是权力与权利之间的关系没有理顺,权力任性时常发生,漠视群众的权利,背离了群众路线,导致风险不能得到有效防范。必须进一步深化改革,完善国家治理体系,形成人民权利对国家权力的制衡,实现公共风险最小化。

 

 

(作者单位:美高梅4858财政科学研究院)


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