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提前做好顶层设计,及时推动精准扶贫向战略振兴转变——基于河北省深度贫困县调研的思考

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李  靖

2019年第40期(总第652期)

美高梅4858财政科学研究院          二○一九年十二月二十六日



 康保县位于河北省最西北角,东、北、西三面与内蒙古自治区接壤,属“燕山—太行山”集中连片特困区,是国家级扶贫开发重点县,也是河北省十个深度贫困县中脱贫任务最艰巨的县。在精准扶贫的五年,康保县艰苦探索、不断实践,根据各个村户的不同需求和特点,对症下药、精准帮扶,走出了一条前景光明的脱贫之路,扶贫成果来之不易!在全县即将脱贫之际,我们对扶贫政策的可持续性和长远性做了深入思考,认为当前不应停留在精准扶贫的阶段性成功上,而应从全县发展的角度,深度挖掘特色优势产业,加快培育和提升,推动地区经济从精准脱贫走向全面振兴。


一、全力以赴、攻坚克难,脱贫摘帽即将实现


 2013年底,按精准扶贫要求,全县确定165个贫困村,贫困人口8.8万人,贫困发生率36.04%。康保县平均海拔1450米,年降水量250-330毫米,属高寒干旱区,土地风蚀严重、草场退化率高,农业发展受自然环境制约,旱地作物每亩收入不足百元。由于区位偏远、长期交通闭塞,县内没有大中型企业,仅有一些小型农牧产品初加工企业。在“贫困人口多、经济底子薄”的情况下,康保县用五年多艰苦卓绝的努力,换来了脱贫在望的今天。

 1.全省选派与三级落实连接,建立各级党组织战斗堡垒

 为全面打赢脱贫攻坚战、实现全省最困难县如期脱贫,2017年底,河北省委选派全省最年起的优秀县委书记到康保县任职;接着,县委十一届二次会议提出“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”,把打赢脱贫攻坚战作为最大的政治任务和第一民生工程,号召各级党组织因地制宜、勇于担当、创新突破,坚决打赢这场最硬的战斗;严格落实“三级书记抓扶贫”责任制,建立脱贫攻坚重点工作落实机制,以“县委书记—乡(镇)党委书记—村支部书记”安排部署和亲抓实干为主线,建章立制、细化责任、加强组织,充分发挥了基层党组织在脱贫攻坚战斗中的堡垒作用。有年富力强的县委书记和坚强的党组织领导,扶贫攻坚节节胜利,同时,在扶贫一线干部中,又涌现了一大批优秀人才,包括各级挂职干部、第一书记、驻村队伍、教育卫生及企业家等,他们尽忠职守、克己奉公,将无私奉献在扶贫工作中发挥的淋漓尽致。

 2.产业扶贫与兜底保障结合,全面落实各项扶贫政策

 全县领导及社会各方力量群策群力,一方面,充分利用坝上草原优势,加大绿色产业开发。首先加快投入光伏电站建设,2018年通过村级电站、集中式电站和分布式电站三种形式,建成169个电站,今年新建19个村级光伏电站,装机容量将达16.13万千瓦,每年可创造近1亿元的收益用于扶贫事业。晶澳太阳能光伏组件、善能热点联产等绿色能源企业相继建成,随后新能源上下游风机塔筒、风机检测等企业将落地开工;康保县文化部门开始加大生态旅游宣传,通过草原国际马拉松、特色民宿等活动,带动当地旅游和林牧业发展。另一方面,考虑到全县贫困人口中没有劳动能力户数1776户,家庭劳动能力占比低于四分之一的户数1863户,持续加大财政投入,2019年全县低保标准为每人每年4440元,月人均317元。

 3.基础投入与创新管理覆盖,充分发挥各级政府服务职能

 县委、县政府紧紧围绕“两不愁、三保障”的要求,补短板、强弱项、抓重点,在住房保障、饮用水安全、医护和义务教育等方面全力投入。2019年新摸底危房,预计8月底前全部完工;实施34个贫困村和129个非贫困村饮水安全提升工程,截止7月底,22个贫困村、51个非贫困村已完工,其余正在施工,预计8月底前全部完工;发放贫困家庭住宿生生活补助、“三免一助”资金,确保不让一个学生因贫困失学;对全县所有贫困人口慢性病办理和慢病合规医药费用补助情况进行摸底筛查,创新突进“乡村药品一体化”机制,解决了村卫生室不敢进药、存药少的问题。特别指出,为加强政策宣传,康保县建立了“大喇叭”、“二维码”、“公开栏”三个平台相结合的联动机制,有效提高了政策知晓度和群众满意度;又通过“小红帽”、“黄马甲”、“白大褂”三支服务队,因地制宜发挥各级政府及相关组织的服务职能,将扶贫工作落到实处。


二、贫困渐除、人民安居,但区域发展后劲不足


 2018年,康保县77个贫困村脱贫出列,11811户22927名贫困人口稳定脱贫,贫困率降至7.36%。2019年,计划脱贫出列108个贫困村,脱贫1.5万人以上,贫困发生率降至1.3%以下,完成“户脱贫、村出列、县摘帽”的目标任务。康保县扶贫成绩是有目共睹的,后续目标是令人振奋的,对此,我们选取了两个村进行了实地走访,与村委、贫困户等面对面坐谈。进入村落,干净整洁,村民安居乐业,看到老人们悠闲的步子、安详的笑容,我们觉得这是对全县各级领导干部务实作为的最好印证。同时,想起各方反映脱贫过程中的留守老人、儿童、空心化等问题,我们决定多方了解、纵横比较、深入分析,寻找更深层、更久远的症结,为了地区长远持续发展或者防患于未然。

 1.平均年龄60岁以上、壮年劳动力稀缺,村落凋敝程度是我们没想到的

 在入村调研之前,我们从县里了解到深度贫困村空心化问题比较突出,现在村里留下的人平均年龄在60岁以上,一半的人长期在外打工,外出人中60%-70%离开了康保县,30%-40%在康保县城居住。来到村里,还是被人口老龄化、壮年劳动力严重稀缺的情况惊呆了,一个村平均年龄67岁,另一个平均年龄64.5岁。当我们问到:“为什么你们村的平均年龄低一点?”村干部笑着回答:“因为我们村有一个小孩,拉低了平均年龄。”“那个村子一个小孩都没有吗?”“没有,外出打工的都把孩子带走了,我们这没有留守儿童问题。”跟调研南方情况不同,这里连孩子都没有!村庄常住人口平均年龄60岁以上,而且年轻人举家搬迁,这一现象给扶贫开发带来了极大的挑战。不但劳动力缺乏,人才更短缺,想选“能人”担任村干部不好找,致富带头人不回村!县、乡镇及各级挂职干部想尽办法打听、劝说外出务工优秀人员回村担任书记,全力推进“一人兼”举措,乡干部兼村书记、一人兼多村书记等“一人兼”率在全县高达82%。

 2.资源条件匮乏、生产几乎停滞,产业基础之差是我们没想到的

 康保县处于重度风蚀区,土壤表层剥蚀严重,氮、磷、有机质含量低,“一方水土养不起一方人”的情况是区域性特征。农业生产分旱地和水浇地两种,旱地种植农作物,产量不高、靠天吃饭,水浇地数量少、全靠地下水,条件较好的可以种植蔬菜、瓜果等;林产品只有柠条等原料林,还有一部分国储林项目;畜牧产品主要为家庭小规模养殖的牛羊等。产业经济发展有其自身的规律,在自然条件不充分的情况下,农业是无法通过自发的方式发展起来的,后续的工业和服务业也很难发展起来。我们调研的其中一个村,村支书是致富能人回村担任的,回来几年内,只能靠自办的粮油加工小作坊和养殖坝上长尾鸡等获得收益,规模根本上不去。另一个村的情况稍好一些,有2800亩水浇地,通过土地流转的方式使得规模效应得以发挥,可以取得较大的稳定收益。总之,从资源环境评价看,康保县深度贫困村发展产业的条件过于匮乏,仅能维持小范围日常供需,能成规模的生产根本谈不上。

 3.多方支援、零星供应,产品销售的脆弱性是我们没想到的

在自然资源条件匮乏、农村人口尤其劳动力大量流失的情况下,目前脱贫成就来之确实不易。光伏产业扶贫是全县共同的项目,政府统一投入建设运营后,收益归村集体所有,以扶贫公益岗形式发放到贫困户手中,而且项目与县里的龙头企业合作,市场前景良好。但光伏产业并不能解决所有的问题,各村必须立足自身条件,深度挖掘村内资源潜力,千方百计创收、增收。我们看到第一书记、驻村干部等为此想尽了一切办法:有个村的第一书记为了选择本村可以发展的产业,外出考察调研20多次;另一个村的第一书记,为扶贫村成立农产品公司争取到社会资金50万元,我们调研座谈时得知,是他劝自己一个经商同学贡献出的;有个村的驻村干部通过对口帮扶的北京市朝阳区与京客隆超市取得联系,达成长期供应蔬菜的协议;而更多时候,因为当地农产品形不成规模,远距离运输不经济,又没有品牌等宣传效应,网上销量也上不去,第一书记、驻村干部等原单位就慷慨解囊、长期购买,才解决了贫困村农产品的销路问题。一方有难八方支援、少点贵点都不嫌,问题确实解决了,很让人感动!但是一村一品、零打碎敲的情况可持续吗?我们相信全国各族人民的团结友爱是永恒的,但更应该从地区长远发展的角度去筹划解决问题。


三、统筹规划、战略引领,以优势产业启动全域振兴


 以“精准扶贫”为指引,从河北省、张家口市到康保县的每个乡镇、村,全体动员、群策群力,目前即将实现从户到人的“精准脱贫”。从深度贫困县的扶贫问题,我想到了国家前些年实施的区域开发战略和去年提出的乡村振兴战略,显然,当前的贫困消除和区域振兴还有一段距离。精准到“户、人”层面的扶贫攻坚,解决了绝对贫困的问题,但由于缺乏顶层设计、统筹协调,未能把区域从“脱贫”状态引入“发展”的轨道。建议在即将脱贫之际,及时做好从“脱贫”到“发展”的衔接,以康保县为整体,立足张家口市、河北省、京津冀乃至更大区域,系统评价、统筹规划,选择培育主导优势产业,从县域经济发展角度,推动全县经济迈向振兴之路。

 1.保护原生态,发挥主体功能区作用

 在京津冀协调发展战略中,张家口市地处京津冀西北部,生态安全战略位置十分重要,在国家发展和改革委与河北省人民政府制定的《张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设规划(2019-2035年)》中,认为康保县是张家口市及河北省最西北的地区,正处于西北入口风道的位置,而且整体属于海拔较高的坝上地区,承担着防风固沙的屏障功能。从京津冀乃至我国整个华北地区的地理条件看,康保县必须继续保持原生态,而且要不断扩大森林、草原面积,形成坚固的天然林草屏障并发挥水土涵养功能。区域经济发展必须与主体功能区结合起来,只有在充分发挥主体功能区作用的基础上,才能实现区域经济的持续发展,落实习总书记提出的“绿水青山,就是金山银山”。康保县经济发展要规划先行,通过一定规模的住户搬迁,引导人口适度集中,在保护绿水青山的基础上,考虑下一步如何换来金山银山。

 2.选择优势产业,启动全域振兴战略

 康保县地处偏远、海拔较高,经济发展滞后,但是原生态保持良好,是一块未开发的“处女地”。由于海拔较高,气候凉爽,夏天比平原地区低10度左右,我们来此正值夏天,北京市内炎热难耐,在张家口市下火车时感觉凉快一些,两个小时坐汽车来到坝上康保,顿感凉爽,确是避暑的好地方,而且离北京这么近!冬季十月之后就开始下雪,皑皑白雪形成了坝上草原独特的风光,这里将作为冬奥会张家口赛区的主要场地。由于近年绿化面积扩大,年降水量由以前的250毫米上升到330毫米,空气湿润度明显提升;境内光照充足,主风向稳定,具备发展光伏、风电的优越条件;杂粮、蘑菇、马铃薯等有机农产品种类较多,加上当地与“胡文化”、“匈奴文化”、“蒙古文化”等多元融合,饮食文化特色突出、异域风情显著。

 因此,建议立足当地特色资源环境条件,一方面继续加大新能源产业投入,延伸产业链,将这一绿色优势产业做大、做精、做强。可参考青藏地区等城市的做法,充分发挥当地新能源优势,在新能源电力输出收益不断扩大的情况下,全力改造当地电力基础设施,从旅游旺季到实现全年当地新能源电力供应百分百,为优质产业发展奠定高质量的环境基础。另一方面,规划培育旅游康养产业,近期可立足“凉爽夏季”特色,结合绿色饮食和草原等异域文化开发,打造集旅游、医疗保健、高端养护于一体的旅游度假胜地。远期可考虑开发“冬季滑雪”等项目,与首都体育形成互补,打造京津冀冬季体育城市。充分发挥与北京距离近、交通便利等优势,将北京市每年巨大的外出度假人群吸引过来。我们相信,只要政府领导的思想开放、路子活,适时推出区域振兴战略及科学合理的发展规划,外边的企业就来了,随着经济振兴,外出打工的会回来的,人才也会来的。那时,立足自身优势、具有整体可持续的县域经济就进入了振兴或发展的轨道。

 


(作者单位:美高梅4858财政科学研究院)

 


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