融资平台转型过程中的地方政府隐性债务化解探讨 - 研究简报 - 美高梅4858财政科学研究院

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融资平台转型过程中的地方政府隐性债务化解探讨

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赵全厚

2019年第39期(总第651期)

美高梅4858财政科学研究院          二○一九年十二月十七日



 在转型的过程中需要逐步化解融资平台总体负债中的地方政府隐性存量债务,以便顺利实现平台公司转型和可持续发展。


一、融资平台转型内涵了相当规模的地方政府隐性债务化解任务


 地方政府隐性债务是自2017年金融工作会议以后相对于地方政府法定债务之外的,与地方政府财政资金和辖区内公共资产相联系(即财务处置责任)的一种债务类型。根据地方政府隐形债务“坚决遏制增量、逐步消化存量”的精神,在一定时期内重在防范由此引发的区域性风险和系统性风险,但从长期来看是要塑造地方政府规范的举债融资机制。融资平台的转型就是契合了上述要求,通过资产的调整和组合以及经营业务的规范,在逐步化解政府隐性债务的同时,成为市场经营主体。

 存量债务问题是融资平台公司转型面临的一个重要问题。尽管中央政府出台政策对2014年底的存量债务中政府负有偿还责任的债务通过发行地方政府置换债券的方式进行了债务置换,减轻了融资公司的部分债务负担。但自2015年以来融资平台公司又积累了相当规模的债务。由于这些债务是在政企未有效分离的情况下积累的,不少债务资金用于缺乏现金流的公益性项目建设,故而成为地方政府隐性债务的重要源头。融资平台转型必然伴随着其蕴含着的地方政府隐性债务的逐步化解,以便转型后的融资平台公司渐次脱离不必要的债务负担,轻装前进。


二、要认识到融资平台隐性债务的化解是一个渐进性过程,否则容易引发次生风险 


 融资平台公司转型的核心在于剥离其为政府融资的功能。在不能新增地方政府隐性债务的前提下,融资平台的转型首先必须立即停止为政府建设项目的债务融资行为;其次,在化解存量隐性债务的过程必然伴随着在地方政府推动下的资产债务重组和隐性债务的逐步消弭。这就必然存在着转型后的融资平台逐步化解隐性债务的过程。这个过程的时限,从相关文件规定上,大约5~10年的时间,但在此期间的具体化解时限则取决于如下一些因素:一是地方政府财政能够给予支持的财政资金规模和时限;二是在融资平台公司转型中地方政府依法合规授权经营的经营性资产规模和可处置资产规模;三是融资平台公司利用政府财政资金和政府授权经营、授权处置的资产规模的运营水平及其盈余情况。

 在转型后的融资平台公司的后续运营过程中,如果到期债务还本付息规模能够与上述三种情况的加总现金流收入相匹配,那么公司还具有可持续经营的基础。否则,就可能面临要么破产清算要么通过再融资的手段进行延续。为了守住不发生区域性和系统性金融风险的底线,除个别融资平台外,大多数融资平台公司在转型后依然需要实现可持续运营。这就要求给予融资平台公司的隐性债务化解一个相对宽松的时限,在发展中渐进性地化解。否则,就容易引发债务化解过程中的流动性风险。


三、分清政企责任,鼓励融资平台公司通过金融创新化解隐性债务


 化解融资平台隐性债务的任务较为艰巨,要在坚持原则的基础上,积极鼓励融资平台公司不断创新隐性债务化解的方式方法,提高化解效率。从化解隐性债务规定和优先次序来看,除了2014年底以前被证明是地方政府确实负有偿还责任的隐性债务可采取再次发行置换债券的方式置换为政府法定债务外,采取市场化方式化解融资平台隐性债务是优先考虑的方式。也可以说,除了可置换债券外,融资平台的大多数隐性债务的化解在法律上是以融资平台为主体进行化解的,政府只能以资金、资产注入的方式促动化解。

 在融资平台为主导的隐性债务化解过程中,也要精确化地方政府和融资平台的隐性债务化解责任,以构建科学合理的综合清偿能力。这可以通过清查2015年以来融资平台举债融资形成的投资项目属性来做精确化判定。那些用于纯公益性项目的隐性债务,可以采取划出这部分资产归属政府管辖,相应地由政府动用必要的财政资金或补充能够在正常经营情况下产生适当现金流的经营性资产来对冲这部分隐性债务的还本付息压力;那些用于准公益性项目的隐性债务,可以通过经营性现金流的合理评估或测试来判定政府财政补贴或补充必要的资本金的职责,其余的部分可以让转型后的融资平台公司通过持续经营的方式组织现金流来匹配。

 基于隐性债务化解的职责判定只是按照债务形成的资产属性和经营性项目全生命周期内的现金流匹配程度划分出地方政府与融资平台的隐性债务化解责任,没有考虑到金融方面的资金供给约束。受金融供给的市场性约束,不少项目融资的平均期限实际上要明显小于项目全生命周期的时限。这就形成了项目周期和信贷周期的错配并由此而容易引发流动性风险。尽管理想的融资策略追求尽可能少的期限错配,但期限错配经常成为既成事实。化解隐性债务也要充分考虑这种情况,需要在合规性原则下不断进行金融创新来熨平现金流的波动。我们认为,在划清政府承担的隐性债务化解职责前提下,只要硬化政府预算约束,固化政府出资责任,就可以放手让融资平台采取任何合规性金融模式来平滑流动性风险。融资平台可以采取资产证券化、引入合格的社会投资者、处置闲置资产、转让部分经营性资产、回购与反回购、发行企业债、银行再贷款等手段均可以因地制宜、因时制宜地综合运用各类工具因对所面临的流动性困境。


四、化解融资平台隐性债务需要关注政府间纵向财政能力的差异


 地方政府融资平台转型涉及到省市县三级政府。从现实情况看,省级政府大多数是专业性平台,市县级政府的融资平台既有专业性的也有综合性的,而且日益趋向于整合为综合性平台。融资平台隐性债务的化解由于统一要求在规定的时限内(如5~10年)完成,在政府间纵向财政能力差异明显的情况下,容易引发基层政府(县区政府)的流动性风险。

 从实际情况看,省市县政府间的财力布局大体上是3:3:4格局,而县区政府往往承担接近60%以上的公共服务供给,形成政府间财政明显的纵向差异。县区级融资平台的业务经营由于辖区面积、人口规模较小,以及户籍人口和常住人口的差异大、城市化率和人口集中度低等原因,即使那些在城市政府存在盈利可能性的公共服务项目也往往因缺乏范围经济和规模经济而没有可持续经营的基础。可以说,区县政府融资平台的隐性债务结构中对应的政府纯公益性资产部分居多,而且债务来源首先是拖欠工程款、供货商合同款,其次是因棚户区改造或移民异地搬迁而从政策性、开发性金融机构的贷款。基于这样的情况,县区政府融资平台隐性债务的化解就成为整体债务化解的短板。而且,区县政府又肩负着公共服务城乡统一和公共服务均等化的重任,在现行财政体制不变的前提下,即使不承担化解隐性债务的责任,其财政能力依然在不少地方存在着硬缺口,更遑论在规定时限内化解隐性债务。现实的问题是,如果强逼区县政府化解债务,一者很可能引发流动性风险和融资平台公司所承担的公共服务中断;一者可能迫使部分地方政府以赖债的或还款打折方式损害农民工和供货商的利益激化社会矛盾,引发群体性事件。甚至会出现类似于2018年曾经在局部地区出现过的“三保”不保的问题,影响党和政府的民生政策的执行。

 我们认为,要充分地对县区融资平台隐性债务化解过程中可能引发的流动性风险给予关注,避免其成为金融风险和社会风险的爆发点。其应对之策,一方面要通过财政体制改革有效减少基层政府的财政事权和支出责任,加大财政转移制度确保县级政府最低财力保障,另一方面采取激励性措施加快区县政府融资平台的纵向整合,以“城市反哺农村”的方式注入必要的流动性,防范不必要的流动性危机。此外,也可以考虑采取激励性措施促进政策性、开发性金融机构以投贷混合方式介入区县融资平台债务风险的缓释。其原因在于。随着新型城镇化和农业现代化的进程,区县的城镇化率和人口集中度必然会进一步提高,土地也日益有价值投资的可能,再加上届时财政体制、政府间投融资体制的理顺,区县政府财政能力会相对提高和转型后的融资平台也日渐具有范围经济和规模经济经营特征,很可能会渡过目前的坎步入坦途的。这也是从长远发展中逐步化债的方式。


五、隐性债务的化解需要财政金融协调


 地方政府隐性债务的化解需要财政金融的协调。近年来,随着金融“严监管、去杠杆”的门槛提高,地方政府融资平台常年以借新还旧方式积累起来的高额债务就面临着骤然而至的“偿债悬崖”。2018年上半年的教训是,如果“偿债悬崖”超越了地方政府和融资平台的现时财政和财务能力,就会扭曲财政,“保工资、保运转、保民生”难以持续引发社会矛盾,必要的投资项目缺乏资金支撑引发经济下行风险。因此,2018年下半年不得不进行政策微调,要求不能超越财政偿还能力去化解隐性债务,因此金融政策需要考虑在财政承受能力之外,通过金融创新方式平滑地方政府融资平台的债务悬崖,守住不发生区域性、系统性金融风险的底线。为此,财政政策要注重化解隐性债务规模和防范地方债务风险之间的矛盾与协调,金融方面注重稳健的货币政策和宏观审慎监管可能造成的信用紧缩之间的矛盾与协调。在此基础上,就更便于在化解隐性债务过程中协调财政和金融相关政策。



(作者单位:美高梅4858财政科学研究院)


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