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推进科研经费“包干制”试点的几点建议

美高梅手机版登录:2019-07-30 点击次数: 字体:

韩凤芹  史 卫

2019年第16期(总第628期)

美高梅4858财政科学研究院               二○一九年七月十五日


李克强总理在2019年《政府工作报告》里提出“赋予创新团队和领军人才更大的人财物支配权和技术路线决策权。进一步提高基础研究项目间接经费占比,开展项目经费使用‘包干制’改革试点,不设科目比例限制,由科研团队自主决定使用”。引发了教育界、科技界代表委员和广大科研人员的广泛关注。为此,我们从多角度探讨了“包干制”。

一、“包干制”对科研经费管理体制改革提出新思路

近年来,我国围绕科研体制和经费管理制度的改革不断深入,先后出台一系列重磅文件,改革决心之大、力度之强、涉及面之广都是空前的。从扩大预算调节权,到简化申报材料,再到将除设备费外的调剂权全部下放,直接费间接费的比例也在不断调整,科研人员在项目管理和项目经费使用上的自主权不断扩大。可谓是松绑再松绑,放权再放权。有学者表示现在我国科研经费的管理规定有很多方面已经比美欧等国都要宽松。

(一)“包干制”的提出跳出了科研经费管理改革的既定框架

科研经费管理问题不仅涉及到诸多部门,各种制度机制相互牵制,也涉及到财务管理的困境。长期以来,人为设定的科目比例限制,不仅给科研活动造成了很多困扰,而且造成了资金巨大浪费。同时,引发了科研人员的道德困境,通过虚开发票,用打酱油的钱来买醋,拆东墙补西墙。科研经费越来越充盈,却无法很好地用到刀刃上。这次“包干制”试点的提出,有助于打破这个困局,为科研经费管理注入柔性管理的因素,应对科研活动的不确定性,从而解决“钱不够花、钱不好花、钱不管用”的问题。

(二)“包干制”的提出有助于应对科研事业单位改革的财政保障问题

目前对科研院所的预算拨款主要是基于人员编制和固定资产规模。人员经费和公用经费的标准基本也是参照行政部门。一旦去行政化、编制化,下一步如何确定政府与科研院所的预算关系将是一个新课题。而包干制让经费与科研任务挂钩,有利于经费管理摆脱受制于编制管理的现实困境,也有利于落实科研院所自主权。

(三)包干制的提出有助于放权政策落地

从制度设计上,科研人员已经在科学研究中拥有完全自主权。但现实情况是科研经费管理仍然面临一些新问题,出现部分放权政策落地难的情况。

一是课题依托单位接不住。虽然政策上,科研经费管理已经放权给课题组及其相关科研人员,但是科研人员要直接服从所在单位(高校和科研院所等)的管理和监督。科研单位作为课题及经费管理的责任主体,要接受纪委、审计等相关部门的检查监督,科研单位的底线思维是“不能出事”,“出成果”则是课题负责人的事,因此,在“放”的问题上,科研单位没有积极性,担心问责。

二是放权政策权责不明晰。目前科研项目以及科研经费管理应该说已经应放尽放,但科研人员仍在观望,根本原因在于权责不清晰。“授权越多,责任越大,压力越大”,充分放权环境下,单位、课题组和个人分别要承担什么责任没有配套政策体系。但科学研究的道路上,基础研究的优秀成果是不确定的,“花了钱,没出优秀成果”的风险没人敢承担。

三是科研人员对放权的获得感不强。在目前科技财政投入规模越来越大,科研项目经费越来越多的背景下,科研人员“干活的钱多,吃饭的钱少”,科研人员收入水平没有提高,还需要自己以“个体户”方式创收。很多单位存在“在职人员工资性收入低于退休人员养老金”的现象。

二、国外已有多种形式“包干”的做法

包干制的出发点和落脚点是激发科研人员的活力,提升科研绩效,其制度核心是充分放权、权责匹配、激励约束对等。科学活动的类型很多,有着各自的科研规律,国外结合科研活动的不同特性,在包干制方面也展开了多种形式的探索。

以实验室为主体的科研经费包干

这种形式在西方发达国家也很普遍,但形式也是多样的。如美国DOE及其国家实验室:国家实验室实行项目合同制管理,DOE提出目标及其战略方向后,与承担项目的课题组协商年度绩效标准和考核办法,并签订合同。实验室科研人员的薪酬全部来源于项目经费,以稳定的基本薪酬为主。争取不到项目的项目组或实验室将被解散或关闭。

(二)以研究人员为对象的资助包干

就是筛选最有创意、最有动力、最有能力的科学家,给予他们长时段的经费“包干”资助,让他们得以全身心投入科研工作。国外很多基金组织非常重视对研究人员的发现和资助。如美国霍华德·休斯医学研究院(简称HHMI)主要选择资助具有超常天赋、责任感和想象力的科学家,通过严格的审查和激烈的竞争进行选拔,一旦被选中,HHMI给予他们充分的资源、时间和自由度进行研究,并注重长周期的资助,一般实行5至7年的长期经费保证,这足以让研究者去放手探索一些有挑战性的研究领域,做出一些真正有突破性、颠覆性的研究成果。在对每个研究员的资助上,HHMI也采取较为宽松的预算管理。每年为研究员提供约100万美元的研究经费(可根据不同情况进行个性化调整),在前期资助相对稳定的前提下,后期可根据研究需要调整每年的经费比例。此外,每年为研究员提供3次申请仪器经费的机会,保证不会因经费的问题而停止研究。

科研经费使用中的单项包干

对于实验室材料消耗费、差旅费、劳务费、专家咨询费等支出,可核定一定金额包干使用,结余留用,超支不补。在国外经费管理中有经费包干的做法,比如差旅费等按照一定标准实行经费包干。如果相关科研人员因科研项目的需要去外调研5天,那么,可以根据正常的往返飞机票票价、5天的旅馆住宿费和5天的伙食补贴数为其确定一个包干的经费额度。不管其是否确实乘坐了飞机、住了酒店,也不管他是否有相应的发票,只要他能提供确实出差5天,且完成预定任务情况的报告,就可按照核定的额度支付予该科研人员。实际上,这也是西方国家常用的报销方法。

“模块式资助”包干

对于小额的自然科研项目和人文社科项目,可采取“模块式包干资助”的办法。如美国国家卫生研究院(NIH)近年尝试的“模块式资助”,以2.5万美元作为一个资助单位或模块来计算资助额,申请人不必提出详细的预算,只需列出所要求的模块数目并解释其理由即可。评审人和资助机构则根据计划书的质量、工作量和需要,决定资助的额度,也即模块预算额度,这也是“包干制”管理的一种形式。这需要管理机构有较高的专业水准。

三、我国“包干制”试点的建议

在新时代实施创新驱动发展战略背景下,党和国家对科技创新的期待越来越高,越来越多的科研项目建立在跨学科、跨单位基础之上,经费大幅度增加,科研组织方式也逐渐转为团队化、联合攻关,这些都对科研经费管理提出了更高的要求。结合国内外包干制的经验教训,在试点中应注意以下几个问题:

(一)应在微观放权的基础上加强宏观管理,不能“以包代管”

“包干制”不是不要管理,而是要改革创新管理方式。一是要变微观管理为宏观管理。在微观层面要充分放权,让科研院所有自主权,能够按照科研规律去自主安排科研工作和经费使用。宏观上要明确绩效,明确任务导向,要和国家总体科技规划相衔接,有助于多出优质成果,避免项目重复和经费平均分配,撒胡椒面。二是要变刚性管理为柔性管理,做到刚柔相济。在各项管理上,要有弹性,充分尊重科研工作的特点和需求。有“放”就必然要有与之相配套的“管”,但可以通过设立相应的“负面清单”或“红线”来管理。

(二)进一步深化事业单位收入分配制度改革,不能“以包代改”

实行以增加知识价值为导向的分配政策。充分调查研究,摸清目前科研人员的收入状况,在此基础上,根据激励与约束并重的原则,打破计划经济体制行政管控的思维,规范和完善科研人员收入分配。采取稳定提高基本工资、加大绩效工资分配激励力度、落实科技成果转化奖励等激励措施,使科研人员收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系,在全社会形成知识创造价值、价值创造者得到合理回报的良性循环,构建体现增加知识价值的收入分配机制。在薪酬管理上,应建立符合科研特性的年薪制,“包干制”不是解决科研人员工资低的问题,而是要让经费更好用于科研。只有建立科研人员合理的薪酬制度,才能更好推行“包干制”。通过上述举措激励科研人员其全身心投入科研工作,而非挖空心思通过“灰色”行为甚至违法犯罪行为来获取更多收入。

要分类管理,不能“一包就灵”,

推行“包干制”不能“一包就灵”,要区别不同性质的科研项目进行分类管理,理清不同领域、不同类型单位、不同项目推行包干制的特点、优势和风险,宜包则包,千万不要搞“一刀切”。要避免出现经费与任务脱节,层层包干、各自为战的情况。试点单位的选择也应是内部治理完善、科研管理方面规范、科研成效很显著的科研机构,科研队伍特别是带头人是不是专注科研,并且是有科学精神、科研操守,有良好的口碑很关键,这是前提。

要做好配套改革,不能“一包了之”

“包干制”不能“一包了之”,它需要有相应的配套条件和良好的土壤和环境,否则就会陷入“一放就乱,一收就死”的怪圈。必须加快推进诚信建设,强化主体责任,建立和完善目标导向的绩效考核管理体系。财务管理也要从“层层审批、人人存疑、每票必核、违规难罚”的困境中摆脱出来,建构“规矩在先、责任自负、科学抽样、违规必究”的管理新模式。

 

(作者单位:美高梅4858财政科学研究院)




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