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如何看待当前土地出让收入下滑?

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陈少强  樊轶侠

2019年第15期(总第627期)

美高梅4858财政科学研究院              二○一九年六月二十七日


从财政部公布的数据看,2019年1-5月份全国土地使用权出让收入一直处于下降通道,国有土地使用权出让收入下降6%,降幅较上月缩小1.6个百分点;全国政府性基金预算收入同比下降3.8%。土地出让收入下滑是市场因素、改革因素、人口因素、政策因素等共同作用的结果,有其客观必然性。与此同时,我们也要警惕土地出让收入持续下滑对地方财政可持续性和金融运行带来的风险,并未雨绸缪、积极探索一条促发展与防风险并举的新路子。

一、当前土地出让收入下滑有其客观必然性

根据各省已公布的2019年财政预算报告来看,多数省份将本年度政府性基金收入调整为负增长。当前,土地出让收入下滑的主要原因在于:

一是土地市场自发性紧缩。土地成交价格的下降和成交面积的减少直接导致土地出让收入下降。2019年以来,大部分城市土地成交溢价基本维持在10%左右,明显低于2015年至2017年平均30%的溢价率水平。2019年房地产待开发与施工土地面积明显增多,土地库存处在较高水平;地产销售景气回落、地产商现金流压力加大,也使得土地市场需求走弱。2019年1-5月,房地产开发企业土地购置面积同比下降33.2%;土地成交价款同比下降35.6%,降幅有扩大趋势。

二是新旧动能转换出现空档期。在供给侧结构性改革过程中,土地、资本等传统生产要素对经济增长拉动作用在减弱,而知识、技术、管理、业态和模式创新等新动能的形成又需要一个过程,从而形成了新旧动能转换的空档期。在此期间,地方短期经济下行压力增大,市场主体对未来不确定性预期增强,企业生产策略趋于保守、扩大再生产意愿下降,对购置土地更加谨慎,从而出现了土地成交面积萎缩、土地价格止步不前等现象。

三是人口支撑不足。部分城市没有突出的核心产业,无法有效吸纳本地劳动力,甚至出现城镇化停滞与农村人口空心化并存的格局。前两年的棚改、房地产去库存等政策,短期内推动了当地房价和土地价格上涨,但由于缺乏产业和人口支撑,这些地方房地产需求透支、土地市场繁荣不可持续,地价回调是必然趋势。从数据上看,2019年全国土地市场已呈现明显分化,一线城市土地成交面积和成交均价有所上涨,但总体溢价率维持在较低水平;热点二线城市和大部分三线城市土地市场表现出量价齐跌的态势。

四是政策出现调整。在“房住不炒”的政策调控思路下,近两年我国不少地方供地方式进行了调整,如,推出共有产权住房用地,增加商品房限房价和限地价政策,增加刚需户型供应,等等。随着土地供应政策的重大变化,土地使用权出让收入也相应减少。 

二、关注土地出让收入持续下滑引发的风险

多种因素作用下的土地出让收入下滑趋势可能诱发财政风险并转化为系统性金融风险,我国有必要深刻分析其诱发风险的逻辑机理,以堵塞漏洞、缓释风险。我们认为,土地出让收入持续下滑引发的风险主要体现在:

一是加剧政府性基金预算收支矛盾。2018年全国土地出让金收入达6.5万亿元,占同期地方政府性基金预算收入的91.2%,说明政府性基金收入高度依赖地方政府卖地行为。随着征地拆迁等成本不断上升,未来地方土地成本性支出的占比也在逐渐上升。同时,地方用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等非成本性支出按比例计提,相应支出刚性特征明显。例如,2019年1-3月全国国有土地使用权出让收入下降9.5%,同期出让收入安排的支出增长了45.2%。土地出让收支安排的增减变化,必将带来政府性基金收支平衡难度加大。

二是增大地方政府债务风险。在债务规模一定的情况下,地方政府财政收入增长的可持续性特别是政府性基金的增长潜力对于化解地方政府债务风险至关重要。当前,土地储备、精准扶贫、生态环保、棚户区改造等重点领域专项债的未来“进项”基本都是以土地相关收益作为偿债保障。在人口净流出、产业发展后劲不足的城市,土地相关收益的持续下滑,可能导致地方政府偿债资金链断裂的系统性风险,部分地区甚至将面临财政重整的风险。

三是影响城市公共基础设施投资。数据显示,城市基础设施投资70%-80%靠土地抵押融资。若土地市场持续紧缩,地方政府很难再拿土地向银行抵押,地方政府公共基础设施融资能力下降,影响未来城市公共基础设施的发展。

四是诱发系统性金融风险。各地政府融资平台主要以土地为抵押,“一女多嫁”、高杠杆运作的情况较多——专项债、城投债、棚改贷款、部分政府和社会资本(PPP)项目等都以土地为还款支撑。一旦土地市场泡沫破裂,地方政府需承担前期抵押土地与债权之间的差额损失。如果地方政府因资产透支而无法化解流动性风险,或者债务违约现象集中爆发,将导致财政风险向金融风险迅速转化,诱发系统性金融风险。

三、对策建议

针对土地出让收入下滑的风险隐患,我国既要引导地方政府树立高质量发展理念并降低对土地财政的依赖度,又需按照打好防范化解重大风险攻坚战的要求、以财税制度建设规避上述诸方面风险。具体对策建议如下:

深化税收收入分享体制改革,降低地方政府对“土地财政”的依赖

一是税收收入分享体制改革应以提升地方治理能力为重要目标。鼓励地方培育新兴税源,提高地方税收收入汲取能力,让经济发展快、发展质量高的地区能够分享更多的增值税和所得税收入,从而提高地方财政的稳定性和地方政府治理能力。二是改进增值税“五五分成”的过渡方案,建立基于各省常住人口、消费水平、基本公共服务支出需求等为标准的指标体系。三是择机开征保有环节房地产税,适当扩大地方房地产税收管理权限和税制要素选择权限。四是构建房地产税与其他土地相关税费的协调机制,促进开发建设、交易、保有环节税赋平衡,避免重复征税。

(二)推动地方开展土地储备出让预算管理制度改革

一是鼓励地方在预算管理体系中引入“土地资本+预算资金”的资本预算理念,对存量土地资源进行全面梳理。二是要求地方对土地储备项目实行“封闭式”运作。促进项目实施周期与债券期限相匹配、业务流与资金流相协调,做到资产全面反映、债务安全可控、核算准确完整。三是加强对部分地区土地相关收益的评估和监测,避免由于偿债资金来源单一引发的债务风险。此外,严禁地方政府及其融资平台重复抵押资产,或将远期土地收益与当前举债挂钩。四是在“一城一策”政策指导下,一些人口净流出、产业发展后劲不足的城市应警惕房地产市场和土地市场风险,避免其重走多卖地、抬房价的老路。五是优化土地出让支出结构,适时取消民生支出与土地出让收益挂钩的相关硬性规定。

(三)提高公共投资的有效性,并进一步强化土地资源管理

一是统筹政府购买服务、政府和社会资本合作(PPP)、政府投资基金等中长期支出事项,突破“四本预算”、碎片化管理,整合建立复式的资本预算,以全景式、动态化呈现财政承受能力。二是加强公共投资项目论证,构建项目优先序,建立跨年度预算平衡机制。三是加强公共投资管理,提高公共投资的有效性,促使地方政府精简职能并向服务型政府转型。四是进一步强化土地资源管理,算好土地资产平衡账。及时更新土地资产价值,全方位收集反映储备地块的区位、等级、价格、开发成本等信息,重点评估抵押或使用债券的土地可能出现的风险,全面提高土地资源利用及储备项目运行质量。

(四)强化地方政府债务监测、化解机制,加强风险统筹管控

一是加大对地方新增违规举债的追责力度。各类融资需要合法合规,不得无限制后移支出责任。二是完善财政重整机制。对于专项债务付息支出超过政府性基金预算支出的10%的地区,要求在上级政府督导下启动财政重整计划。明确和细化有关财政重整前的预警、重整程序启动、财政重整计划编制、财政重整终结等一系列事项,以保证财政重整制度的顺利执行。三是加强财政金融政策协调,避免地方政府在债务风险处置过程中可能会因操之过急而引发系统性风险。

(五)完善政府债务限额管理制度

在当前制度下,地方专项债券不计入赤字率计算,但与一般债券合并受地方政府债务限额天花板的约束。未来可考虑将一部分专项债券品种分开管理,以更好地发挥地方专项债券的政策效应,实现稳投资和防风险相统一。

一是在继续对地方新增债券实施限额管理制度的同时,将现行自上而下的中央行政分配管理模式,改为地方在中央确定的跨年度限额内根据自身收支平衡需要自主确定年度发行额度的管理模式。

二是对于地方专项债券采用中央限额管理与地方项目申报“两结合”。依据项目本身资质和收益,成熟项目多的地方多申报,地方通过市场多发;成熟项目少的地方,地方通过市场少发;严格围绕项目开展专项债的发行和管理。对于项目收益与融资自求平衡的专项债券品种,不再纳入中央限额管理范畴;仅将一般专项债券纳入中央限额管理。


(作者单位:美高梅4858财政科学研究院)




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