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刘尚希 ▏中国特色的PPP行稳致远

美高梅手机版登录:2019-09-20 点击次数: 字体:

 一、PPP的中国特色

 Public-Private Partnership源于国外,可缩写为PPP,其在中国的表述为政府和社会资本合作。从翻译的角度来说,这两个叫法是可以划等号的,但是要从国内、国外的实践来说,它们是有明显差异的。

 在我们国家,政府和社会资本合作,它是源自于国外的PPP,但是它逐渐形成了一些中国的特色。在我们国家的这种制度环境下,其实有很多东西已经发生了变化,这个变化不是变异,实际上是一种创新,我认为是中国特色。从三个“P”含义来看,第一个“P”的含义表示公共,即双方合作是出于公共目的,这一点在国内和国外都是一致的。第二个“P”的含义在我国发生了较大的变化,其在我国不仅表示私人资本,还涵括了国有资本。从市场的角度来说,不在预算内的国有资本与私人资本应当是平等的,因此都可以称之为“社会资本”。同时,“社会资本”还有另外一层含义,即能承担一定社会责任的资本,而非纯粹追求利润的商业资本。后者是不适合与政府合作来提供公共服务的,因为有悖于双方合作是出于公共目的这个初衷。纯粹逐利的商业资本与政府合作很容易导致项目失败。因此,在第二个“P”的对象和内涵上在我国都有创新,没有机械照搬国外的做法。第三个“P”表示伙伴关系,在我国现有的体制下,与国外的差异很明显。从法律的角度来说,政府和社会资本合作的伙伴关系仍然在行政合同与民事合同之间争论和摇摆,各个地方的做法不尽相同。有的地方偏重于民事合同,有的地方偏重于行政合同。但最好的解决方案可能是两者融合,跳出公法、私法框框。我国的政府和社会资本合作立法,应该打破国外法学分类的传统。这一点也可以体现为中国的创新。总的来说,中国特色的PPP主要是手段、路径、途径、方式上创新,也可以说是模式的创新。

 二、PPP的中国理论

 PPP在我们国家发展迅速,在发展的过程中,需要经历一个“认识、实践、再认识、再实践”的过程。很多舆论认为现在的PPP市场“冷”了,不像以前那么“热”了,开始质疑PPP模式的作用。其实这反而是回归了一种常态,在持续几年的高速发展之后,转向了高质量发展。适当的“冷一冷”,有助于理论上的反思,即到底怎么认识我国的政府和社会资本合作模式、怎么创新、怎么发展。这一点需要从理论上、从底层认识上深化入手。

 我国PPP的实践走在了理论前面,主要的原因是由于政府和社会资本合作作为新生事物,无法按照现有学科的分类,由一门学科单独去指导它的实践。 

 从财政学的角度来说,传统的财政学理论所讲的公共产品是由政府来单独提供的,因为市场失灵,市场无法参与。而PPP模式是政府和社会资本的结合,市场参与其中,这就超出了原有财政学的范畴;从经济学的角度来说,资源配置是基于市场化行为的一种机制,而PPP模式中政府扮演了非常重要的角色,即有形的手和无形的手结合起来。因此,单是市场经济学的理论无法很好的解释PPP模式。此外PPP模式,还涉及到法学、会计学、社会学等多门学科的问题。

 可以说,中国特色的PPP模式已经成为一个涉及公共服务、资源配置、融资与投资、风险与收益、法律关系、资产与负债、社会阶层等多门学科问题的复合体。理论层面的进展要跟上实践的发展,就需更多的研究机构、复合型人才,通过理论的集成创新,形成逻辑自洽的政府和社会资本合作理论去指导实践。

 三、PPP的中国案例

 近年来,一些地方政府与社会资本深度合作,探索将国外的PPP与我国发展阶段和实际需求相结合,产生了“中国特色的开发性政社合作”的创新化学反应,形成了一系列创新性的政社合作业务形态,把公共服务的提供嵌入其中,我们把这类实践形态称之为“开发性的政府和社会资本合作模式”。

 这种新型合作模式已经打破了我们在书本上所看到的所谓PPP的模式。通过政府与社会资本的深度合作,能最大限度发挥双方的比较优势,解决项目建设周期长、投资规模大、产业招商难、回报方式单一等问题,实现多个单体项目的组合匹配、滚动开发、均衡推进,实现人口、产业和城镇公共服务的协调发展。

 这种基于整体综合开发的政府与社会资本合作模式,与当前流行的基于单体项目的政府与社会资本合作模式相比,具有三个“内化”的特点,即动力内化、收益内化、风险内化:一是以整体推动一个片区的经济、社会、生态可持续发展的方式来提供更优质的区域公共服务;二是这种合作模式能提升一个城市片区的整体价值,实现综合开发的自我造血,不只是政府来输血;三是实现了风险对冲,而不是风险分担,不会引致政府债务风险上升。其中最关键的一点是为化解当前的债务风险问题提供了一个很好的途径。所以从这一点来看,我国是由实践创新,来推动理论创新,尤其在政府和社会资本合作的实践基础上,应当摸索出具有中国特色的独到理念。有了“中国案例”、“中国理论”、中国特色的政府和社会资本合作,再通过“一带一路”倡议向外输出。

 目前,中国已经在体量上成为了世界最大的PPP市场,我们还需要在理论上,走在国外的前面。在这一方面,像北大PPP研究中心这样的专业化研究机构大有可为。当然,中国美高梅4858,中国财政学会,也会结合孙老师提出的“平台、提供者、促进者”三个“P”的使命,一起努力,多沟通、多交流,共同来推动我们中国的政府和社会资本合作这个理论的发展,从而更好地促进我们政府和社会资本合作实践。

 

 


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