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白景明 ▏加快实施基本支出预算绩效管理

美高梅手机版登录:2019-09-10 点击次数: 字体:

 从理论准备到实践探索,预算绩效管理已走过20多个年头。此间,预算绩效管理的始点和重点是一般公共预算中的项目支出。党的十九大提出全面实施预算绩效管理。这是党中央为实现国家治理体系和治理能力现代化总体改革目标,根据新时代基本制度特征和经济社会发展特点对深化预算管理改革提出的新要求。全面实施预算绩效管理的题中应有之义是把所有财政支出纳入绩效管理,部门预算中的基本支出自然首当其冲。从基本支出在财政支出体系中的地位和当前财政形势以及财政改革内在逻辑角度看,加快实施基本支出预算绩效管理迫在眉睫,且需尽快解决如下四大问题。

 一、提高思想认识

 由于实践中项目支出绩效管理是预算绩效管理的重头戏,过去人们很少从理论角度探讨基本支出预算绩效管理的重要性,这反过来又延迟了预算绩效管理的扩面。显然,不提高思想认识,不可能形成加快实施基本支出绩效管理的主动性。而提高思想认识就是要准确把握基本支出预算绩效管理与当前财政运行状况的关系及其在支出预算管理体系中的地位。

 支出预算是国家提供公共产品的资金配置计划。这一计划产生的效益和效率就是支出预算绩效,最终体现为公共产品供给投入产出率。进一步说,同私人物品供给一样,公共产品供给也是一个投入产出过程,其中投入包括人力资本和物质耗费两大类。基本支出预算包括人员经费和公用经费两部分。前者用于人力资本补偿,后者用于维持机构正常运转的物质耗费。可见,基本支出覆盖了公共产品供给所需人力资本支出和基本物质耗费支出,是公共产品供给中的铺底资金。

 人力投入是公共产品供给的第一位要素投入。人力资源的规模、结构、素质等因素,直接决定公共产品供给的数量和质量。显然,总体支出预算绩效状况首先受制于人员经费支出绩效。人员经费支出失当或是导致总体支出效率低,或是导致总体支出与公共产品供给质量需求脱节。基本支出中的人员经费涉及机关和事业单位两类人员。前一类人员的职责是公共产品的设计和提供,后一类人员则主要负责提供公共产品如教育机构、医疗卫生机构等。显然,人员经费管理是总体支出管理的起点。这一环节的支出绩效状况直接决定后续各类支出绩效状况。正因此,人员经费被列为优先保障类支出。基本支出中的公用经费是与人员状况挂钩的支出,属于基本运转性支出,是公共产品供给的管理成本,一定规模和质量的公用经费支出直接影响各类支出绩效获取的完整性,同样属于优先保障类支出。

 概言之,公共产品供给是人的行为,所有支出绩效如何说到底取决于人的主观能动性。基本支出直接决定人力资本补偿的完整性、时效性、针对性,以及机构基本运行的安全性和合规性,同时也就决定着预算对公共产品供给者行为合规性和主动性的激励与约束程度。显然,基本支出绩效管理是支出预算绩效管理的起点。基本支出安排合理讲绩效,总体公共产品供给成本就可控,总体支出的产出和效益就有了基本的主观能动性保障。

 我国已连续10年实行积极的财政政策。特别是2013年后,减税降费力度渐强,2013—2017年总计减税3万亿,2018年减税1.3万亿,相当于前五年总和的30%。2019年预计减税降费2万亿,从2019年上半年情况看,全年极有可能超过2万亿。尤其要注意到,我国的减税降费措施大多属长期制度安排,如增值税和个人所得税改革。这意味着减收具有长期性,税收增长率不可能再回两位数水平。同时,近年来又取消了上千种行政事业性收费项目,一部分政府性基金也调低了征收标准如民航发展基金、水利建设基金等。2019年又大幅调低了企业养老保险缴费率,从20%降至16%。这些改革大幅压缩了部门财力增长空间,也压低了社会保险基金收入增长率。

 然而,支出方面刚性需求却不断增强,具体表现在四个方面:一是基本公共服务保障水平抬升,如义务教育、公共卫生、退休职工基本养老金、低保等支出标准的抬升;二是人口压力。2018年底人口为13.95亿。从每年新增人口500多万的经验数据看,2019年人口总量将突破14亿。人口数与公共产品供给量呈正比关系。中国义务教育适龄人口数就相当于国际上一个人口大国总人数。60岁以上人口约2.5亿,是日本人口总量的2倍。显然中国的公共产品供给压力全球空前绝后。目前财政支出扩张本质上是人口基数大和人口结构变动特别是老龄化所使然;三是经济逆周期调节压力。近年来经济下行压力渐强。财政支出逆周期调节具有见效快、针对性强优势。因此,财政资本性支出规模不断扩张。尽管如此,供给侧改革支出需求今后还会继续增长,如培育新动能支出、就业支出、节能环保支出等;四是公共产品供给人力成本上升压力。同私人物品供给一样,人力投入也是公共产品供给的首位要素。要确保公共产品供给质量提升,数量增加,就必须加大人力投入。因此财政供养人员经费规模和保障标准都处扩张势态。

 在财政收支关系将持续趋紧条件下,缓解收支矛盾有两个选择:一是扩大赤字;二是压减低效支出。前者空间应该不大,因为赤字率已接近3%,2019年为2.8%。如果考虑到中国弥补赤字只是发内债,而美、欧是全球发债因素,2.8%的赤字率可相当于国外3%的水平。此外,地方政府专项债列入政府性基金预算管理,不计入赤字,但毕竟是要偿还的债务,而且专项债平均利率水平超过国债。显然,只能选择后者。

 既然基本支出是财政支出的起点,压减低效支出首先应从基本支出找寻突破口。目前基本支出占全国一般公共预算支出总额20%左右。近年来,基本支出预算管理改革不断深化,一般性支出增长得到有效控制,也削减了一些低效支出,但综合分析,受多种因素影响,基本支出仍存有诸多体制性问题。初步归纳主要有四个方面:一是财政供养人员需求因素核定不尽科学。从理论上讲,人员数量与职能需求应相互匹配,但实践中究竟采用什么标准和方法来处理这种关系尚未建立相对完善的制度。因此,编制内和编制外两类人员数量容易超出职能需求。这在事业单位表现更为突出;二是机构人员数量和职责核定、部门和单位内设机构设置等与预算管理衔接不够。在机构设置与预算管理之间关系处理上长期存有后者依前者而定倾向,实际上是预算资源依支出需求而定。这人为造成了基本支出膨胀,极大限制了预算管理功能发挥空间;三是公用经费支出标准核定相对粗放;四是基本支出追踪问效机制尚未建立。

 可见加快实施基本支出绩效管理时不我待且有空间。进一步说,缓解财政收支矛盾并非政府临时过紧日子问题,而是要不要全面建立压低政府供养成本长效机制问题。解决这一问题必须多点入手、全方位挖潜改革。

 二、改革基本支出财政支出方式

 预算绩效管理本质上是以绩效为轴心的全过程预算管控模式,包括绩效目标设定、绩效获取制度体系、绩效评价和结果运用四个组成部分。其中绩效获取制度体系包括绩效管理组织体系、财政支出方式管理、绩效实现过程监控三部分。财政支出方式选择直接决定支出总额多少,在既定公共产品供给标准条件下是决定公共产品投入产出率高低的约束因素之一,最终表现为以支出总额控制提升支出绩效水平。

 基本支出属于公共产品供给成本投入范畴。我国公共产品供给基本特征是养人养事养机构。2000年后机构改革不断深化,政府部门数量在减少,但各级政府的二级预算单位总量并未减少,而且事业单位编内人员和编外人员数量不断增加。因此,基本支出总额逐步扩张。应该承认,公共产品供给规模扩张和质量提升确需增加人员,相应也就带动基本支出增长。但需指出,从投入产出率角度看,基本支出仍有一定压缩空间。其中,主要原因是现行基本支出主要采用财政直接拨款方式,这种方式以预算单位提供的实有人员数、资产配置数等信息为依据核定支出额,假定现有机构和人员状况是合理的必保对象,这使基本支出最终落入基数加增长的圈流,进而降低了公共产品投入产出率。所以提升基本支出绩效必须从改革支出方式入手。

 改革基本支出方式首先应调整支出总额核定方式。直言之,就是要先核算预算资源,从财力配置基本结构取向出发框算基本支出总额浮动边界,打破先确定机构数、人员数、资产配置数及相关支出需求再配置资金的习惯做法。这样做可以起到以预算资源有限性来制约支出需求无限性的作用。预算绩效管理延伸到基本支出预算最前端,可把预算绩效管理和编制管理、资产配置管理、公共产品供给规划等合理衔接起来。具体可按以下程序操作:先预测一般公共预算收入规模和结构,后根据前期基本支出、项目支出和转移支付三大块支出配比经验数据核定基本支出可能性边界。最后倒退基本支出总盘及其在一级预算单位之前的配置。

 其次,改革基本支出方式应全面加快推进政府购买服务。政府购买服务是把公共产品从政府机构全面提供转为部分服务外包或要素外包。从绩效角度看,这种做法可以减少养人养机构成本,从而提高公共产品投入产出率。欧、美发达经济体政府部门少与普遍深度运用政府购买服务方式提供公共产品有关。近年来,我国在深化预算管理改革过程中也在力推政府购买服务,并取得了良好示范效应。然而要看到,在提升基本支出绩效水平方面还有很大余地。具体可从如下两方面入手突破:

 一是在后勤服务保障领域或深度运用政府购买服务。公共产品供给分为决策和提供两个环节,类似于商品的研发和生产。后勤服务保障支出是行政运行成本的组成部分,大部分列入基本支出。我国公共产品供给量大且政府职能范围相对宽,因而政府部门多,后勤服务保障支出需求相应也大。后勤服务保障点多面广,涉及资产管理、商品和服务购买、流动资产管理、人员管理等事项,单纯依靠体制内机构养人养事,势必造成基本支出低效增长。因此,逐步把一些临时性事项、专业性事项和跨区域性事项外包出去,可以减少人员经费支出,并压缩公务支出扩张空间。

 二是加快推进部分事业单位基本支出“拨改贷”。大部分事业单位不制定法规和政策,属于公共产品提供者。事业单位分为两大类:一类专职提供纯公共产品,如中小学、公共卫生机构等;另一类专职提供准公共产品,如科学事业单位、高等教育机构、职业教育机构、水利事业单位等。实际运行中这两类事业单位又可分为参公管理、公益事业、生产经营三大类。目前在经费保障方面,参公类事业单位比照机关全额保障,公益类事业单位中的公益一类全额保障、公益二类和三类予以补助,生产经营类只给予一定项目支出。目前我国200多万个事业单位绝大部分属后两类,尤以第二类为多。3000多万在职事业单位员工第二类占比约60%左右。从基本支出管理角度看,第二类也最为复杂,对这类事业单位的补助较大部分用于基本支出。从各级政府部门预算支出看,事业费支出占支出总额比重超过30%,市县两级政府占比更高些,而部门预算中的基本支出大部分用于公益类事业单位,其中近50%又用于公益二类事业单位。目前公益二类事业单位大多提供准公共产品,既有财政拨款收入,又有市场化收入。可见,这类机构推行基本支出“拨改贷”改革最具可行性。具体操作应坚持循序渐进原则,可在压缩编外人员财政拨款和公用经费财政拨款基础上,把部分业务类项目支出改为“拨改买”。采行“拨改买”后,应提高事业单位绩效工资调控限额并把事业收入中的横向课题劳务收入列为绩效工资之外收入,同时压缩事业编制数,允许这些单位根据承接政府购买服务收入,自行决定聘用人员规模和人才引进结构。此外,实行“拨改买”必须加强政府购买服务预算编制管理,其中至为关键的是完善人员经费支出标准和资产配置支出标准,不能搞切块预算,防止变相对口拨款,真正发挥政府购买服务提升财政资金使用效率功能。

 三、建立基本支出绩效目标指标体系 

 基本支出绩效目标设定是基本支出绩效管理的基础工程。基本支出绩效目标由若干类指标组成,指标值是绩效评价的基本依据。基本支出绩效目标体系应与项目支出目标体系一样,由投入、产出和效益三大类指标组成。投入指标反映投入的总额和结构的合理性,产出指标反映公共产品产出量,效益指标反映社会效应和经济效应。有必要指出,相比项目支出,基本支出更具综合性。突出表现在基本支出是公共产品产出的基本投入,与公共产品产出量和结构状况有直接对应关系。而项目支出从公共产品产出角度看大多是公共产品的零部件或生产工具。比如教育支出中的校舍建设支出属项目支出,校舍是培养学生的基础设施,类似于厂房。再如交管部门的信息化平台建设,形成的是交管服务支撑条件。可见,确立基本支出绩效目标主要立足公共产品整体供给,基本支出绩效最终落脚点是公共产品投入产出率高低。

 所以,基本支出投入绩效目标要集中反映公共产品供给运行成本耗费状况。在总预算层次,可设置基本支出总额、人员经费占基本支出总额比重、公用费占基本支出总额比重、基本支出总额分布结构五个主要指标。这五个指标要反映的是保障公共产品供给的运行成本耗费总额及结构。在部门预算层次,可同样设置这五个指标,五个目标的合理值设定有不同依据。所谓合理值指的是必要投入,必要性程度取决于公共产品供给数量和质量要求,以及工资制度和资产配置标准。

 基本支出产出绩效目标本质上要反映的是基本支出对公共产品供给的贡献度。因为这类支出仅是公共产品供给的要素投入之一。然而复杂的是,由于公共产品供给的数量和质量与基本支出没有细分的对应点,所以只能用公共产品供给量来反映基本支出的产出。当然,有些公共产品与人力投入具有较为明显的技术性对应关系,比如教育领域师生比有特定要求,由此可设定明确的基本支出产出值。就普遍性而言,在部门预算层次,产出绩效目标可设置产出量、产出结构、产出时限三个指标。

 基本支出效益目标反映基本支出的社会经济影响。在总预算层次可设置为工资支出总额占全社会工资总额比重、公用经费支出总额占全社会消费品总额比重、离退休费总额占全社会养老保险全支出总额比重三大指标。在部门预算层次可设置为工资支出就业人员保障数、公用经费保障的商品和服务购买量、离退休费离退休人员保障数。总体看,基本支出效益指标最终要反映的是基本支出对居民收入、就业和最终消费三者增长的拉动作用。当然,基本支出还有其他一些社会经济影响,比如对政府公信力的影响。具体讲就是公众对三公支出的评价。但困难的是这方面难以设定指标。

 四、建立规范的管理流程 

 实施基本支出绩效管理首先应建立规范的管理流程。这一流程所要解决的问题是管理通用规则,具体包括管理程序和组织协调。建立规范的基本支出管理流程可从如下几方面入手: 

 首先,明确把基本支出绩效管理纳入到预算绩效管理体系中去。从目前情况看,重点是要明确规定部门预算绩效管理由部门整体支出、基本支出和项目支出三项内容组成。一定要认识到,这三项内容彼此不可替代,特别需要指出,部门整体支出绩效集中反映的是部门公共产品投入产出总体情况,具体讲就是部门提供的完整性公共产品与财政支出之间关系;而基本支出集中反映的是人力要素和基本运行保障投入要素与公共产品供给之间关系。进一步说,要通过基本支出绩效管理向全社会说明财政供养人员的价值和效率,从而回应社会关切、提升政府公信力。

 其次,明确把基本支出绩效目标设定纳入部门预算编制工作中去。把基本支出绩效目标设定纳入部门预算编制要做好四方面工作:一是要如实核定人员信息、资产配置信息和非财政拨款收入信息;二是要量化分析人员经费支出和公用经费支出合理度;三是找出经验合理值,推算动态调整合理值;四是量化分析存量资产和非财政拨款收入两者与财政拨款之间关系,在协调资产管理、非财政拨款收入与财政拨款之间关系基础上实现节约财政资金。

 最后,明确强化结果运用。做好这项工作可从如下四方面入手:一是实施基本支出绩效动态监控,开展半年度事中评价;二是开展事后支出绩效评价;三是调整支出规模,对绩效评价结果不理想的预算单位压减支出;四是调整支出方式,主要是对绩效评价结果不理想的公益二类事业单位坚决压减财政拨款,根据单位专业特征把部分拨款适时改为政府购买服务。

 

 


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