赵治纲 ▏防范化解地方政府债务风险关键在“精准发力” - 专家视点 - 美高梅4858财政科学研究院

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赵治纲 ▏防范化解地方政府债务风险关键在“精准发力”

美高梅手机版登录:2019-03-18 点击次数: 字体:

 防范化解重大风险攻坚战依然是今年政府工作的重心,不是一个短期的、临时性的工作,不是一个轻松的、简单的工作。

 近年来党中央、国务院高度重视地方政府债务管理和风险防控工作。习近平总书记在2018年4月召开的中央财经委员会会议上指出:“防范化解重大风险攻坚战,是高质量发展必须跨越的重大关口”。李克强总理在2019年的《政府工作报告》中指出:“要继续打好三大攻坚战,精准发力、务求实效。防范化解重大风险要强化底线思维,坚持结构性去杠杆,防范金融市场异常波动,稳妥处理地方政府债务风险”。由此可见,防范化解重大风险攻坚战依然是今年政府工作的重心,不是一个短期的、临时性的工作,不是一个轻松的、简单的工作。各级地方政府党政负责人应增强防范化解重大风险攻坚战的政治自觉性,高度认识到有效防范和精准化解政府债务风险工作的战略性、长期性、紧迫性和复杂性。 

 一、地方政府债务风险如何“精准分析”? 

 防范化解地方政府债务风险关键在精准分析和评估债务风险程度,然后对债务风险等级高的地区和债务精准发力予以化解。精准发力则首先要精准分析各级地方政府性债务的总体风险程度;其次要精准分析风险程度高的到底在哪些具体债务;债务风险防范的预案和化解债务方案如何科学和精准制定。 

 精准分析地方政府性债务的总体风险不能简单看政府性债务余额的高低,而应以政府负债率和政府综合债务率指标作为总的风险分析指标,并辅以对政府性债务的结构分析、融资成本分析、近三年到期债务占比分析、到期债务偿付能力分析、政府实际掌握资产的变现能力分析、债务所投资项目的未来收益水平分析等开展深入的专题分析,才能精准分析和合理评估出地方政府的债务风险水平。 

 当前,地方政府的政府性债务风险主要在于隐性债务的风险,而隐性债务又更多在于地方融资平台公司违规举借的各类债务和地方政府实施的非规范PPP项目所产生的债务。 

 二、融资平台公司债务化解如何“精准发力”? 

 防范化解地方政府的债务风险应坚持“两手抓”,即:一手抓“积极给地方政府开好前门,有效发挥地方政府债券尤其地方政府专项债券的作用”;一手抓“以市场化方式推进地方政府融资平台公司的转型发展和积极探索以市场化方式来化解到期债务”。 

 (一)加快推进融资平台公司实现“四个转型” 

 1、实现职能定位转型

 融资平台公司转型不是把平台公司与政府脱离关系彻底推向市场,而是在政府主导下的逐步市场化转型,成为经营性资产和经营性收益为主的国有资本控股公司或国有投资运营公司。 

 融资平台公司转型后将以市场化的方式继续“履职”地方政府,打造自身造血机制。因此,平台公司需要剥离政府融资职能,规范公司决策程序,建立规范完整的公司运作制度,并明确功能定位和转型发展目标: 

 (1)融资平台公司不得承担政府融资职能;

 (2)融资平台公司不得新增政府隐性债务;

 (3)推动融资平台公司转型成为符合现代企业制度要求的独立市场主体,健全企业法人治理结构,强化资产负债约束,真正实现自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束和自我发展。 

 2、实现业务模式转型

 融资平台公司肩负“市场化运作基建项目、综合运营城市发展”的新使命,融资平台公司业务布局需在保证基本城市建设需要的基础上,逐步向经营城市的方向发展,并适时积极拓展产业类和金融类业务,由服务城市建设向经营城市、带动地方产业升级转型。真正实现平台公司由“单一的融资平台”转变为“市场资源的整合者”。 

 比如,城投类平台公司可依托城市建设业务优势,进行产业链前后向延伸,逐步介入城市规划、土地一级开发、地产置业以及持有物业经营等业务,实现全产业链经营城市。 

 3、实现融资方式转型

 新《预算法》规定,地方政府唯一合法的举债方式就是发行债券,而仅靠发行债券很难满足地方政府基础设施、园区建设、产业发展等方面的融资需求,这就需要融资平台公司通过市场化转型,以市场化融资方式来满足地方政府经济社会发展的需要。 

 融资平台公司拥有参与大型公共基础设施和服务项目的经验,在地方具有开发公共资源的独特优势,在未来,仍是城市建设的主要承担者之一。融资平台公司必须进一步拓宽和寻找新的融资渠道。一方面,融资平台公司可灵活运用资本市场提供的企业债券、票据、基金以及资产证券化等方式拓展融资渠道;另一方面,融资平台公司应充分利用社会资本,积极参与和推进实施规范的PPP项目。 

 4、实现人资管理转型。

 融资平台公司转型成功与否,关键和核心还在于人力资源和薪酬制度的全面转型。当前部分地方政府的融资平台公司人力资源管理普遍存在公司领导人员多种身份共存、绩效考核形同虚设、激励大锅饭等现象。 

 各地方政府应积极探索在融资平台公司推行职业经理人制度,实行内部培养和外部引进相结合,董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人,优化绩效考核和激励约束机制,实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度,严禁党政机关公务人员违规在融资平台公司兼职,对公司负责人和高管人员试行“年薪制”。 

 (二)合理甄别融资平台公司的债务 

 化解融资平台公司债务首先要对融资平台公司的债务进行逐笔甄别和合理划分。融资平台公司的债务主要按照以下三类进行划分: 

 一类是融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务;属于政府性债务,其中大多属于隐性债务。

 二类是融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务,政府承担一定的偿还义务;属于公益性项目债务,大多属于其他关注类债务。 

 三类是融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。属于平台公司经营性债务,不属于政府性债务,政府不承担偿还义务。 

 (三)积极探索融资平台公司的市场化融资 

 首先,规范融资平台公司的融资担保行为。坚决遏制融资平台公司以企业债务的形式增加政府隐性债务,各级政府不再以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司融资,也不得为融资平台公司的债务以任何方式提供担保。 

 其次,融资平台公司应该依法依规开展市场化融资。融资平台公司在不为政府举债融资、不新增政府隐性债务的前提下,可以依法依规开展市场化融资。积极探索和开展以下市场化融资: 

 (1)通过积极引进直接投资者和创业投资资金等,开展股权融资。

 (2)允许各地结合财力实际设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司),构建市场化运作的融资担保体系。平台公司要强化风险意识,合理控制投融资及担保规模,提高投资项目效益,防范债务风险。

 (3)规范平台公司融资信息披露,严禁与政府信用挂钩。平台公司在境内外举借债务时,应当在相关借款合同、信息披露文件中明确标示政府不承担任何偿债责任。

 

 


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